一、什么是村规民约？
（一）村规民约的定义
村规民约（也称“乡规民约”）是村民会议基于《村民委员会组织法》授权而制定的河南李肖律师，因此，只要其遵循了法定程序且内容合法，就具有法律效力，换句话说，村民都应当受其约束。村规民约，不仅是村民自治的依据，也是村民会议或村民委员会对当地农村进行管理的依据。
村规民约是基于法律授权而制定的，是用来填补法律空白的，而不是用来替代法律的，更不能与已有的法律相冲突。（摘自360百科词条《村规民约》）
（二）关于村规民约的法律规定
1、《中华人民共和国村民委员会组织法(2010修订)》
第十条村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。
第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。
村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
第三十八条驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。
村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项，应当与其协商。
2、《河南省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法(2011)》
第十条村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。
第四十九条村民会议的组成和召集，按照《村民委员会组织法》的规定执行。
村民会议行使下列职权：
（一）制定、修改村民自治章程、村规民约；
。。。。。。
第五十二条村民会议制定的村民自治章程、村规民约，应当报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。
村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
3、《中共十八届四中全会公报》
推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自河南李肖律师我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。
（三）村规民约的产生方式
1、《中华人民共和国村民委员会组织法(2010修订)》
第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
第二十一条村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。
村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。
第二十二条召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。
召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。
2、《河南省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法(2011)》
第四十九条村民会议的组成和召集，按照《村民委员会组织法》的规定执行。
村民会议行使下列职权：
（一）制定、修改村民自治章程、村规民约；
。。。。。。
第五十条人口较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由各村民小组按每五户至十五户推选一人。
村民代表和村民委员会成员组成村民代表会议。村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。
根据以上规定，村规民约需要由合法组成的村民会议或者村民代表会议通过法定程序制定。
在村规民约的实际制定中，一般遵循以下步骤：第一步，提出制定或修订内容。召开村民代表会议，针对需要解决的实际问题、群众普遍关心的事项以及与本村发展和建设密切相关的问题，充分讨论酝酿，提出需要规定的内容。第二步，集中意见，拟定草案。村民委员会成立村规民约起草小组，根据讨论情况，拟定出本村的村规民约草稿。第三步，公布草案，征求意见。由村民小组长将草案张榜公布，或发给村民征求意见。第四步，汇总意见，再次修改。村规民约起草小组根据村民意见，进一步完善丰富内容，形成修订草案第二稿。第五步，提交村民会议或村民代表会议表决通过。第六步，报乡级人民政府备案。
（四）村规民约的基本原则
（1）合法性原则
（2）民主性原则
（3）实用性原则
二、村规民约在诉讼中的具体适用（裁判观点）
（一）村规民约违反法律，侵犯个人法定权利，不予适用。
1、本案中，苏某某自出生起即取得付家组集体经济组织成员资格，依法应享有与其他村民同等的土地补偿款等集体利益分配权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”付家组以组规民约和村民临时决议抗辩包含苏某某在内的外嫁女不享有土地补偿款等集体收益分配权利，因无证据证实组规民约和村民临时决议得到了苏某某本人同意或在事后得到了苏某某的追认，故上述决议中有关外嫁女不享有土地补偿款等集体收益分配权的内容侵犯了苏某某作为集体经济组织成员应享有的合法权益。
（2016）湘01民终212号
2、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，有关被告村民制定的村规民约的效力问题，不属于人民法院受理案件范围，但村规民约不得违法法律、法规的规定，被告未能提供证据证明原告户口属于寄户，应承担举证不能的法律责任，被告提出“原告属于外嫁女所生的子女，不享有分配的权利，不享受村民同等待遇”的辩解，违反法律规定，本院不予采纳。被告在收到土地补偿费之后，在本集体经济组织成员之间进行分配，原告应享有同等获得土地补偿费分配权利，被告未将原告列入土地补偿费分配名单，违反法律规定，应予以纠正。
（2012）潭民初字第63号
3、尽管在原告肖某甲在上户时，徐某与被告某社区某组签订了《入户协议》，约定从入户之日起，永久不能享受本组征地的土地费、青苗费、附着物费、附属设施等按照国家的法律、法规文件所有的一切待遇，也包括临时征地，也不享受生产组的任何分配，只享受国家的农转非的安置补助。但原告肖某甲因出生随母上户系其依法应当享有的合法权利，该协议违反法律、法规的强制性规定，并侵害了原告肖某甲的合法权益，因此，该《入户协议》不具有法律效力。
（2015）足法民初字第00630号
4、农村集体经济组织在其内部对已收到的土地补偿款进行分配时，不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵害该集体经济组织成员合法的财产权益。原告蒲某某自出生后，不仅户口登记在被告处，而且在被告处承包了责任田和责任山。原告是被告组里的合法成员，有权参与本组的政治、经济等活动，享受与其他成员同等的待遇。被告以原告是本村出嫁女为由，拒绝支付原告部分预留地补偿款的行为侵害了原告与其他集体经济组织成员平等享受补偿款的权利，于法无据。
（2016）湘1281民初50号
（二）程序合法，即约束集体范围内全体村民，不侵犯生存权，按村规民约执行。
1、关于村规民约的效力问题。村规民约是农村为了加强村民自治，实现农民自我管理的一种有效形式。它反映的是村民的共同意愿，具有一定整合和稳定农村社会的控制能力。只要其不违反国家法律法规的强制性规定，其效力在本村范围内应予认可。本案所涉之村规民约中土地使用补偿费的分配方案，系村民委员会通过相应程序所制定，对村范围内的全体村民具有约束力，该分配方案是对土地补偿款的处理，并未侵害唐某某的生存权利，且该方案亦属于阶段性的意见，并未违反国家法律法规的强制性规定，某某镇某某村七组作为村内农业集体经济组织，按规定的方案操作并无不妥。该分配意见对土地补偿费的分配对象已经明确，唐某某未纳入此分配范围。
（2006）沪一中民一（民）再终字第19号
2、渔业村村民大会和村民代表大会于2005年决议通过了《关于渔业村股份量化村民界定及基本分确定的暂行办法》，中共武汉市汉阳区江堤乡委员会、武汉市汉阳区江堤乡人民政府批复同意江堤乡渔业村经济组织改制及资产折股量化方案，该办法具有村规民约的效力。上述办法对村民和股民身份进行了明确界定，李某某因未在渔业村居住而不符合该办法中关于股民的规定。李某某虽提出其未参加村民大会并对该办法持有异议，但并未提供证据证明该办法制定程序或内容违反法律规定，故原判决以该办法作为认定本案事实的依据并无不当。
（2016）鄂民申250号
（三）侵犯集体经济组织成员权益属于人民法院受理民事案件的范围，可审查村规民约的效力问题。
原审裁定认为对于丽水市莲都区岩泉街道凉塘村村民委员会村规民约的效力，两上诉人应向行政机关申诉，而非直接诉请要求被上诉人支付分配款。但两上诉人提起原审诉请的基础系其认为其集体经济组织成员权益受到侵害，而侵犯集体经济组织成员权益属于人民法院受理民事案件的范围，且村规民约是否有效是双方争议的焦点内容，并非两上诉人诉讼请求的内容，故原审裁定驳回上诉人的起诉有误，应由原审人民法院继续审理。
（2015）浙丽民终字第333号
（四）村规民约违法的，镇级政府负有责令改正的法定职责。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”可见，镇级人民政府负有对公民私人所有的合法财产、村民的人身权利、民主权利和合法财产进行保护的职权。村民有权向镇级人民政府申请处理关于村民自治章程、村规民约等侵犯村民人身权利、民主权利及合法财产权利的行为，镇级人民政府依法负有责令改正等法定职责，故杜阮镇政府在本案中执法主体适格，本院予以确认。
（2017）粤07行终61号
（五）村规民约内容涉及村民内部问题，不属于人民法院受理范围。
1、土地补偿款是土地被征用后的补偿费用，土地补偿费在土地被征收后，支付给被征地单位的农村集体经济组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，实行自我管理，民主决策，涉及村民利益的事项，由村民委员会讨论决定。被告于2012年12月1日作出《西三里村承包田、宅基地（12#地块）征地补偿费分配方案》第三条一款规定：凡具备“二轮”土地承包资格并持有《二轮土地承包合同》及《土地承包经营权证》同时已完成地上物拆迁的12#地块的失地人员，在规定时间内，持有效证件到指定地点登记领取补偿款。本案涉及村民内部的问题，不属于人民法院受理范围。
（2015）辽阳民一终字第00685号
2、村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。故本案中孟某某、孟某的起诉涉及集体经济组织成员资格、待遇问题以及应否按照《村规民约》执行的问题，属村民自治范畴，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。
（2017）豫01民终259号
3、侯某某诉诸法院是请求确认两份占地补偿款分配方案是否有效，并非请求确认平等民事主体之间签订的补偿协议是否有效，且本案中也不存在征地补偿协议。本案中的分配方案是村民代表会研究决定的产物，属于农村村民自治范围内的事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，故侯某某如果认为涉案占地补偿款分配方案侵犯其财产权利，应向乡镇人民政府反映，本案不属于人民法院民事案件的受理范围，原审法院裁定驳回起诉并无不当。
（2017）豫01民终907号
4、经审查，四原告依据村规民约的规定，外迁户口在本组居住20年以上者（含20年）,可享受村民一切福利待遇，本案中被告上街区峡窝镇魏岗村第四村民组作为农村的基层组织，享有自治权，对村民小组成员发放福利待遇，应属村民小组的自治行为，不属于法院民事案件受案范围。
（2016）豫0106民初716号
5、本案的基本事实是，徐某甲、徐某乙、徐某丙认为违法的村规民约造成其不再享有村民待遇，要求金水区政府、国基路办事处责令路砦村委会纠正违法村规民约，保护其享有村民待遇的权利，因金水区政府、国基路办事处没有履行法定职责遂提起本案诉讼，要求金水区政府、国基路办事处履行法定职责，责令路砦村委会纠正村规民约，恢复其村民待遇。由此可见，徐某甲、徐某乙、徐某丙要求保护的是其享有村规定的其他可以提起行政诉讼的行政行为。民待遇的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定行政诉讼受案范围是认为行政机关侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行政行为，以及法律法规享有村民待遇权利不是人身权、财产权，其他法律法规也没有规定享有村民待遇权利可以通过行政诉讼解决，因此，徐某甲、徐某乙、徐某丙的起诉不属于行政诉讼受案范围。一审法院受理不当，但处理结果正确。
（2017）豫行终641号
6、上诉人刘某某、殷某某与被上诉人郑州高新区梧桐办事处郭庄村村民委员会、郑州高新区梧桐办事处郭庄村村民委员会第七村民组之间的纠纷应当根据村规民约、相关拆迁政策予以确认，该行为属于村集体经济组织内部自治事项，由此产生的纠纷不属于人民法院民事案件的受理范围，因此，原审裁定正确，应予维持；上诉人上诉理由不能成立，不予支持。
（2017）豫01民终11077号
7、起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权益的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，三原告要求被告支付村民分红款2.7万元，但经被告全体村民代表会议表决通过的《南岗村整体转制全体村民代表会议关于村所属集体资产量化分配人员资格界定及截止日期的决议号》，原告不在可享受分配的名单上，而对于三原告是否能够享受村民福利待遇，系村民自治范畴，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。原告如认为该决议侵犯了其合法权益，可通过合法途径另行主张权利。
（2017）豫0191民初5948号
8、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的相关事项经由村民会议讨论决定方可办理。本案中上诉人赵某所主张的土地租金属于集体所有的土地收益，对该收益在集体经济成员内部进行分配属于依法应由村民会议讨论决定的事项。被上诉人郑州市二七区侯寨乡麦秸垛沟社区管理委员会及被上诉人郑州市二七区侯寨乡麦秸垛沟社区管理委员会三组依照有关法律的规定讨论决定，将案涉集体土地收益所得按照集体决议的分配方案分配给集体经济组织成员，该事项属于村民自治范畴。鉴于前述，本案纠纷不属于人民法院民事诉讼受理范围。
（2017）豫01民终12980号
9、起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权益的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，三原告要求被告支付村民福利待遇费、拆迁过渡费共计129200元及分配拆迁安置房共计306平方米，主要涉及到安置房的分配、使用，三原告是否能够享受村民福利待遇、是否享有安置房的分配资格，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。
（2016）豫0191民初10053号
观点分歧
根据以上具体裁判案例，形成以下几种观点：
第一种观点，涉及村规民约的，人民法院一律不受理；
第二种观点，只要无法证明村规民约程序违法的，就可以根据该村规民约的内容执行村内各项事务；
第三种观点，应当对村规民约的具体内容进行实体审查，如果违反法律、行政法规的强制性规定，就不应适用。
综上，在具体的审判中，大多数法院不对村规民约的效力进行明确认定，只在个案中进行法律适用的取舍。
笔者观点
笔者认为，村规民约是农村基层自治的重要方式，其内容不得违反法律、行政法规的强制性规定，其表决程序应当符合村民委员会组织法的规定。
根据谁主张谁举证的原则，谁主张适用村规民约，谁应当举证证明村规民约的内容。根据公平原则，村规民约程序的合法性应当由村民委员会或者村民小组进行举证，在合法性存疑的情况下，应当不予适用。
