【作者】姚玥，蔡平（苏州市卫生监督所）
【来源】《中国卫生监督杂志》2022年第29卷第3期
2022年度江苏省卫生监督协会优秀论文一等奖
【摘要】新修订《行政处罚法》将重大行政执法决定法制审核制度纳入行政处罚中，并对听证制度、集体讨论制度进行了修改和完善。本文以卫生行政执法为切入点，重点比较了卫生行政处罚中听证制度、重大行政执法决定法制审核制度和集体讨论制度三者的异同点，并研究探讨了三者的适用条件及先后顺序问题，最后对集体讨论制度的完善提出了意见。
【关键词】行政处罚法；听证制度；重大行政执法决定法制审核制度；集体讨论制度
2021年7月15日起，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）正式施行。此次修订将行政执法三项制度中的重大行政执法决定法制审核制度写入《行政处罚法》，至此，三项制度以法律条文的性质予以固定。行政处罚中的听证、集体讨论以及“三项制度”中的重大行政执法决定法制审核均是完善行政执法程序，推动执法手段进步的重要制度。本文将对听证制度、集体讨论制度及重大行政执法决定法制审核制度进行分析研究，探讨这三者之间的关系及异同点。
1 法律依据
1.1 听证制度
1996年的《行政处罚法》首次将听证写入法律。随后，各地各部门分别针对听证制度出台了更加细致、具体的规定。例如，1997年卫生部出台的《卫生行政处罚程序》明确了听证程序的组织部门、延期情形、告知书格式等内容；1997年《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》，对涉及处罚金额、举行步骤等进一步清晰化。随着处罚种类的增设，新修订《行政处罚法》第六十三条至六十五条对听证程序作出了规定，将听证的适用情形作了对应的扩大。
1.2 重大行政执法决定法制审核制度
党的十八届四中全会明确，要严格执行重大执法决定法制审核制度。国务院办公厅于2018年印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》提出，法制审核是行政机关作出重大执法决定的前置条件。该制度对应的法律条文集中体现在《行政处罚法》新增设的第五十八条，该条具体规定了行政处罚的法制审核要求及适用情形。
1.3 集体讨论制度
与听证制度相同，集体讨论同样也来源于1996年的《行政处罚法》。现行法律法规对集体讨论着墨不多，就卫生行政执法而言，主要有《行政处罚法》第五十七条第二款、《卫生行政处罚程序》中第二十七条的第二款等。值得注意的是，相比修订前，新《行政处罚法》删除了对处罚“较重”的限定条件，处罚的轻重不再与是否集体讨论直接挂钩，并且随着行政处罚种类的增设，意味着在实践中集体讨论的适用情形将变得更广。
2 共同特征
2.1 是坚持依法行政，推进法治政府建设的重要体现
听证制度、重大行政执法决定法制审核制度和集体讨论制度都是深化行政执法体制改革，健全行政执法程序的重要体现；是对《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》所要求的“保障行政执法中当事人合法权益”的有效落实；对于提升政府公信力，营造公平正义的法治环境有着重要意义。
2.2 属于事中程序
这三项制度都是在行政执法过程中、行政执法决定作出之前的程序性规定，与行政行为的结果有直接关系。三者都是行政法基本原则中的合法行政及程序正当原则的具体体现，有助于有效全面提升行政执法质量，规避行政执法风险，杜绝执法违法行为发生。
2.3 适用情形有所交叉
《行政处罚法》第五十八条第一款对法制审核适用情形作出了规定，其中第二项将“经过听证程序”作为法制审核的前提条件之一，说明法制审核的适用情形包括了《行政处罚法》第六十三条第一款规定的听证程序的适用情形，两者是包含关系。
虽然在实践过程中各地对集体讨论中“情节复杂”“重大违法”的具体规定有所区别，但适用情形大体与听证、法制审核有交叉。实践中一些地方为简便操作，对这三者情况不予细分，对“重大、复杂”的界定普遍与听证程序的适用情形重合，涉及重大公共利益等其他情形又与重大行政执法决定法制审核适用情形重合，这是需要注意的。
3 听证制度、重大行政执法决定法制审核制度和集体讨论制度三者区别
3.1 范围不同
听证与集体讨论来源于《行政处罚法》，前者适用于行政处罚和行政许可，后者适用于行政处罚；重大行政执法决定法制审核制度来源于国家政策，虽然新修订《行政处罚法》也有体现，但并不局限于行政处罚，还包括行政许可、行政强制、行政征收等。
3.2 必要性不同
听证是当事人主动要求而组织的程序。行政机关有责任告知当事人听证权利，但是否组织的主动权属于当事人。
重大行政执法决定法制审核与集体讨论则是行政机关依职权主动开展的行政程序，相关法条或规定的措辞上使用了“应当”二字，说明其必要性和重要性，符合条件的情况下，这两项程序是行政执法决定作出前的必经过程。
3.3 互动性不同
听证是双向的行政程序，案件双方共同参与，原则上公开进行，具有开放性，听证中行政机关与相对人双方有互动和交流，法律地位平等。《卫生行政处罚程序》规定了听证程序的参与人包括听证主持人、听证员、书记员、案件调查人员、当事人。新《行政处罚法》第六十四条将听证人员的范围扩大至“当事人及有关人员”，即除当事人以外，还包括与行政处罚行为有法律上利害关系的第三人、证人、鉴定人、勘验人、翻译人员等。
重大行政执法决定法制审核与集体讨论属于单向的内部制约机制，由行政机关内部组织，旨在规范执法行为、提升执法质量，保证执法决定公正合法。这两项制度的参与人分别为行政机关负责人、行政机关中从事法制审核的人员，均属于行政机关内部人员。
3.4 内容不同
听证制度核心内容是行政机关和行政相对人对双方诉争事实、行政处理（行政处罚、行政许可等）建议、证据等进行举证、质证、辩论等，并对相对人的陈述申辩是否采纳、查明事实等相关情况作出说明。法律明确需要制作听证笔录，并作为后续行政处理的依据。
法制审核内容更为广泛，除了上述外，还需审核执法人员的执法资格、执法机关的法定权限、行政执法文书等。《行政处罚法》未规定法制审核的书面文书格式，一般认为应当采用独立的书面格式。
集体讨论制度是基于拟作出的行政处罚决定，围绕基本案情、证据、适用法律法规、争议焦点、意见分歧、拟处罚意见等等内容展开讨论，经过综合考量，由行政机关的负责人集体讨论作出最终的处罚决定。法律没有规定何种方式，但实践中通常采用集体讨论记录、合议记录或会议纪要等书面方式予以记录。
3.5 规定条件不同
除法定条件不同外，各地对三者在涉及处罚金额的规定也有所不同。就听证程序而言，各地都由省级人大或政府作出规定，但具体金额上有区别。如《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》规定在非经营活动中，公民处罚金额起点为500元、法人或者其他组织的处罚金额起点为1000元；经营活动的处罚金额起点为20000元。
各地对法制审核涉及处罚金额的规定也有所不同，大多由各行政机关自行规定处罚金额起点，有些地方甚至未作规定。以江苏为例，《江苏省卫生健康委员会重大行政执法决定法制审核办法》规定个人为5000元、法人或者其他组织为5万元，该规定仅适用于省卫健委本级。江苏省各地卫生系统对处罚金额起点的规定区别也很大，如扬州市为个人3万元，法人或其他组织10万元；宜兴市为5万元，不作个人、法人与其他组织的区分；盐城市建湖县为个人2万元，法人或其他组织5万元。在江苏省司法厅出台的《江苏省重大行政执法决定法制审核办法》中，明确将“直接关系当事人或者第三人重大权益”和“经过听证程序”分列为应当进行法制审核的两种情形。那么，各地在实践中是否可以适当提高法制审核的处罚金额起点，一来对《行政处罚法》第五十八条第一款第二项细化，落实更严格的内部审核规定，监督约束行政处罚权，二来与已“经过听证程序”的案件在处罚金额上作区分，节约行政资源，提升执法效能，也是值得思考的。
就集体讨论而言，在实践中很少看到各地对处罚金额作出规定，已作出规定的对处罚金额的规定也很不一致，有的参照听证程序对于“较大数额”的规定，有的则参照法制审核的规定金额。
3.6 适用情形有区别
听证程序适用情形紧紧围绕着案件本身的处罚结果，与当事人利益直接相关；法制审核和集体讨论的适用情形还包括了一些其他情况，如案件情节复杂、涉及重大公共利益等。值得注意的是，《行政处罚法》第五十八条第一款第二项中 “直接关系当事人或者第三人重大权益”和“经过听证程序”以逗号相隔，说明两者非“或关系”，而是“且关系”，听证是这一情形中的必经程序。向当事人告知听证权后并未实际组织听证，且也不属于《行政处罚法》第五十八条第一款第一、三、四项情形的，依法可以不作法制审核。
4 听证制度、集体讨论制度和重大行政执法决定法制审核制度的关系和时间要求
4.1 应于听证之后进行一次重大行政执法决定法制审核
《行政处罚法》第五十八条第一款第二项规定了经过听证程序是法制审核的前提条件之一，经过听证程序的案件必须要法制审核。故应在听证之后进行一次法制审核。
4.2 集体讨论应于听证、重大行政执法决定法制审核之后，行政处罚决定作出之前
《行政处罚法》第五十七条规定了处罚的最后一步，即正式作出行政处罚决定。第五十七条第二款说明，集体讨论与处罚决定是紧密联系的，是决定前的最后一步。结合第五十八条可以得知，法制审核应在集体讨论之前。
第六十五条揭示了听证与集体讨论的先后顺序：一个已经过听证的案件，如果还符合集体讨论的有关要求，行政机关负责人应在听证之后，处罚决定作出前集体讨论。实践中有卫生行政机关组织听证和集体讨论的顺序颠倒，这属于程序违法。如江苏省淮安市中级人民法院的【（2020）苏08行终160号】判决书，就认定被上诉人淮安市清江浦区卫生健康委员会“处罚告知前已集体讨论听证后未再次集体讨论程序违法”。
综上，结合《行政处罚法》第四十四条，听证、法制审核和集体讨论的时间先后顺序如下：对于符合条件的案件，行政机关在行政处罚告知之后，根据当事人要求组织听证，开展一次法制审核，最后经过行政机关负责人集体讨论，作出最终的行政处罚决定。
5 结语
通过上述分析研究，可以看出听证制度、重大行政执法决定法制审核制度和集体讨论制度是行政执法中既有区别又有联系的三个不同的概念，程序要求和内容条件也不尽相同，根据现有的法律和政策，听证制度和重大行政执法决定法制审核制度的规定比较明确，相较而言，集体讨论制度特别是行政处罚中的“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚”的行政机关负责人集体讨论制度有待进一步明确，各地各部门在实践中有的予以了明确规定有的则没有，有的同听证程序或重大行政执法决定法制审核制度混为一谈不加区分，既不严肃规范也给实际操作带来了一定的混乱。笔者认为，行政处罚中的集体讨论制度应当予以明确，其中对“情节复杂”的规定可以从这几方面予以考虑：违法行为涉及多个法律部门、法律关系或多个违法主体的；经过听证程序的；涉嫌犯罪需要移送的等等；其中“重大违法行为”可以以违法行为危害后果严重，处罚较为严厉的行政处罚案件为主；对涉及处罚金额的规定可以参照重大执法决定法制审核予以明确。同时，行政机关应严格按照听证、重大行政执法决定法制审核和集体讨论的时间先后顺序履行程序，从而在行政执法中更好地贯彻行政效率与程序正当的原则。
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[11] 建湖县卫生健康委员会. 关于印发重大行政执法决定法制审核办法的通知[S].2020.
[12] 江苏省淮安市中级人民法院.（2020）苏08行终160号行政判决书.
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