宅基地使用权强制执行问题研究
原标题：强制执行疑难问题研究
作者：周德洋
来源：法制博览2017年第4期
作者简介：周德洋（1989-）中国人寿河南新乡律师团队，男，河南新乡人，法律硕士，涡阳县人民法院执行局，书记员。
一、宅基地使用权的法律性质
关于宅基地使用权的法律性质，中国人寿河南新乡律师团队我国主要有“地上权”、“自物权”、“独立的用益物权”三种观点。
持“地上权”观点的学者认为，我国立法中使用的“宅基地使用权”这一概念，实质就是在国有或者集体土地上建造公民住宅，其同地上权的概念是一致的，即在他人的土地上建造建筑物。这实质上就是地上权这样一个他物权统管的内容，因此应该废弃宅基地使用权、土地承包经营权概念，而代之以使用科学、实用的地上权概念。我们认为，将宅基地使用权简单地归为地上权并不合适，因为其有着迥异于地上权的特征，比如宅基地使用权的身份属性、无偿获取性、严格审批性则是地上权所不具备的。
持“自物权”观点的学者认为，由于我国实行土地公有制，土地所有權只是一个抽象的概念，因而在土地所有权基础上设定的宅基地使用权或土地使用权，对于民事主体而言，相当于自物权。这一观点着重强调了我国土地公有制的政治因素，即宅基地的集体所有权是完全的公权利，其抽象的支配权在集体土地所有权上已经消失，而被安排到集体土地使用权上。这与现实是不符的，事实上集体土地所有权人对集体所有的土地拥有完全、充分的支配权利。
独立的用益物权说认为宅基地使用权的目的是为了对非其所有的土地为使用之利益，因而具有用益物权的性质，因此应将其规定为一种独立的用益物权。即宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，它是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。
我们认为，宅基地使用权具有物权属性是毋庸置疑的，这已被我国《物权法》所肯定。但是，将宅基地使用权与用益物权等同起来并不相符，特别是从其历史进程来看，它是由农民所有通过自愿让予变为集体所有的，其具有相当于所有权的属性，因而是带有准所有权性质的用益物权。即从某种意义上讲，宅基地所有权归于集体更多的体现在观念形态上，对绝大多数农民而言，他们一直是在以所有权人的身份在使用宅基地，而且行使这种权利的状态获得了集体成员、第三人与政府的认同。此外，从宅基地使用权的使用期限来看，宅基地使用权除了极个别例外情况几乎是永恒的，这与所有权的永恒性完全吻合。而且现实中农民也基本是以对待所有权的态度来看待宅基地使用权。因此，将宅基地使用权的法律性质定位于“准所有权”更为合理。故而从宅基地使用权法律性质分析，自由流转应当是其应有之意，那么对这种具有强烈财产属性的权利进行强制执行，是具有理论支撑的。
二、强制执行宅基地使用权及其附属建筑必要性与可能性探究
（一）强制执行宅基地使用权及其附属建筑的必要性探究
之所以要讨论宅基地使用权及其附属建筑的强制执行，主要基于以下两个突出的现实问题：
第一，农民债务的客观存在性。一方面，随着市场经济的不断深入，农村自给自足的经济模式几近瓦解，农民直接或间接的参与到市场经济中去。而市场经济中，交换的结果除了“双赢”，还有“单赢”、“双亏”，这不可避免的导致部分农民身负债务。另一方面，由于我国教育、医疗、社会保障等体系尚不完备，这也导致部分农民变为债务人。总之，农民的债务问题是客观存在的。
第二，农民可执行财产的短缺性。根据中国首份《中国家庭金融调查报告》的统计数据可知，我国家庭总资产中，房产占比达到了70%。对于农民而言，务农和务工基本就是其财产来源渠道，几乎不存在财产性收益，而这些收入，也基本投入到房产中去，因此，房产基本就是其全部财产。那么，在农民成为债务人的时候，我们就必须考量农民的此类财产是否可以成为执行标的。
（二）强制执行宅基地使用权及其附属建筑的可能性探究
从我国现行法律来看，应当说我国只是严格限制宅基地使用权的变更，而非禁止。《中华人民共和国物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第62条第4款规定：“农民村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这并非是对宅基地使用权转让的禁止，仅是对农民申请宅基地资格的限制。国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若干规定》第169条规定：“宅基地使用权不得单独转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的，宅基地使用权同时转让。”最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条规定：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理。”
因此，对宅基地使用权及其附属建筑在现行法律下，也是可以依法强制执行的。
三、强制执行宅基地使用权及其附属建筑现状及难点
（一）宅基地使用权及其附属建筑权属问题
由于我国此前并未强制规定农村的房屋和土地使用权应该进行登记，又由于农民法律意识、产权意识不高等原因，使得我国农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱，很多房产及其产权产籍归属不明，这直接导致法院在强制执行过程中无法采取查封、冻结、拍卖等措施，严重制约了法院执行工作。
（二）“一户一宅”问题
1998年修订的《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，从而正式确立了我国农村宅基地的“一户一宅”制度。虽然1986年颁布和1988年修订的《土地管理法》并无此规定，导致部分农民可以合法地获得一处以上的宅基地，但对大多数农民而言基本上是一户一宅，这时再强制拍卖的话，就有可能导致被执行人及其抚养的家属居无其所。尽管最高院发布的《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第20条规定了可以执行唯一住房的几种情形，但由于宅基地使用权及其附属建筑的复杂性，使这些规定很难直接适用。
（三）宅基地使用权及其附属建筑变现问题
对于不动产的执行，很大程度上依赖于执行标的货币化，如通过拍卖等方式使不动产变现，进而以货币的形式交予申请执行人，从而保障申请执行人的权利。但是宅基地使用权及其附属建筑很难采取这一方式，即使产权清晰，符合强制拍卖的条件，由于其只能在集体成员间转让，这一方面将导致其真正的价值不能被充分发现，造成被执行人的權利遭受损失，抑或“有价无市”；另一方面由于是熟人社会，大多碍于情面不会参与竞拍，最终导致流拍。此外，由于宅基地使用权及其附属建筑在权属登记等程序上存在着较为复杂的流程，这也是其难以变现的困难之一。
四、完善强制执行宅基地使用权及其附属建筑的建议
宅基地使用权及其附属建筑的执行问题非常复杂，特别是通过拍卖或变卖的方式，容易引发许多争议。我们认为，对这种特殊的执行标的是否可以通过其他比较温和的方式来解决，比如强制管理。
所谓强制管理，指执行法院对于已查封、扣押的不动产，选任管理人实施管理，以其所得收益清偿金钱债权之执行方法。[4]其是与强制拍卖、变卖并列的一种执行方式，广泛应用于大陆法系的执行法中，比如德国、日本及我国台湾地区都将它作为不动产执行的一项措施，我国的《民事强制执行法草案》（第四稿）也将其纳入其中。
（一）强制管理能有化解权属不明财产的执行困境
强制管理的法理基础是财产权能的可分离性，即在一段时期内对债务人的财产进行使用收益，而不行使其处分权能。在财产权属不明或者是缺乏必要的权属证明时，强制管理的这一优势体现的尤为明显。这正契合了宅基地使用权及其附属建筑的现状，由于我国当前对宅基地使用权的登记管理极为混乱，在其之上的建筑物也大多没有产权证明，因此很难采取拍卖、变卖等强制措施，强制管理则有效规避了这些问题。
（二）强制管理可以有效化解执行阻力
强制管理相较于拍卖、变卖，执行方式更加“温和”，由于它保留了债务人对财产的所有权，尤其是保留了对债务人有特殊意义的财产的所有权，这种充分给予债务人人情关怀的执行方式，更能使被执行人的抵触情绪得到安抚，自然也更易为其所接受，进而有效降低执行阻力，这也意味着债权实现的阻力变小了。特别是对于宅基地使用权及其附属建筑而言，由于一户一宅的客观存在，被执行人只有一套供居住的房屋，即人们所称的“祖宅”，如果强制拍卖、变卖，即便不考虑贱卖或变现难等问题，从情感上讲就很难为普通人所接受。如果通过恰当的强制管理措施，可以协调执行双方的利益，减少因执行而造成不稳定因素，达到良好的社会效果。
（三）强制管理有利于解决宅基地使用权及其附属建筑的变现难题
如前文所述，目前宅基地使用权及其附属建筑的转让存在着严格的限制条件，因此对其进行拍卖、变卖很容易贱卖或流拍，这不仅不利于保护申请执行人的利益，还会给被执行人造成损失，进而引起新的不必要的纠纷。而强制管理以经营性的方式完成债权清偿，更加注重执行的经济性和社会效果，对化解这一困局有很大的帮助。
综上所述，强制管理通过经营性收益偿还债务的偿债方式，对于解决需要强制执行宅基地使用权及其附属建筑类型的案件益处颇多，值得实践中予以尝试。
