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立足司法实践河南文苑律师事务所曾建国，从资深法官视角，剖析审判热点前沿问题，阐述司法管理焦点问题。
编者按
近年来，司法实践中虚假诉讼案件频发高发，从偶发个案到涉特定领域出现具有一定数量规模的案件，对诚信诉讼的司法秩序造成严重挑战，对司法公信力造成严重影响。最高人民法院相继出台一系列指导文件，在打击虚假诉讼领域持续发力，旨在从制度上解决这一人民群众反映强烈的突出问题。2021年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》，进一步完善虚假诉讼犯罪的构成要件及认定标准，更加凸显司法机关加大打击虚假诉讼的态度和目标。尽管制度层面正在逐步构建完善虚假诉讼防治体系，但司法实践中虚假诉讼案件仍层出不穷，如何有效防治虚假诉讼成为实践研究中的重要课题。鉴于刑事和民事层面在虚假诉讼的司法治理仍存在制度定位、判断标准、制裁手段等方面的区别，本课题侧重从民事诉讼程序的角度就如何治理虚假诉讼进行研究。
民事诉讼中虚假诉讼的
司法治理路径研究
上海市虹口区人民法院课题组
课题组成员
主持人：王宇展
成员：陈素琴、余聪、张能、陶刘婷
一、审判实践中虚假诉讼的主要类型
及司法治理现状
图一：2011年-2022年虚假诉讼相关裁判文书数量
（注：因访问裁判文书网时间节点不同，统计数量存在小幅波动，本课题统计访问时间为2023年7月10日）
（一）虚假诉讼的内涵界定及类型梳理
1.内涵界定
（1）《刑法》中的虚假诉讼：以维护司法秩序为核心
河南文苑律师事务所曾建国我国《刑法》对于虚假诉讼的界定，开始于《中华人民共和国刑法修正案（九）》（以下简称《刑九修正案》）。根据《刑九修正案》的规定，为谋取不正当利益，以捏造的事实提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害河南文苑律师事务所曾建国他人合法权益的，构成虚假诉讼。根据刑法学界的通常理解，我国《刑法》中规定的虚假诉讼的范围与《民事诉讼法》有着明显的区别，《刑法》对于虚假诉讼的界定并不以双方当事人的恶意串通为必要构成要件，而将规范的重点置于“捏造事实”这一类行为。双方当事人恶意串通所进行的诉讼当然属于虚假诉讼情形之一，然而除此之外的单方虚假行为，也可能构成此罪，如2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条第一款第七项“单方或者与河南文苑律师事务所曾建国他人恶意串通，捏造身份、合同、侵权、继承等民事法律关系的其他行为”的内容即可看出。
同时，《刑法》对于虚假诉讼罪侵犯的客体的界定，也突出了虚假诉讼入罪的主要目的是保护司法秩序，而非维护案外人的合法权益。虽然《刑九修正案》规定，实施虚假诉讼行为，非法占有他人财产或者逃避合法债务，又构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪从重处罚。但是，按照学者的理解，司法秩序与他人的合法权益是虚假诉讼罪的选择性保护法益，即只要当事人实施的虚假诉讼行为侵害了司法秩序或者损害了他人的合法权益，就构成本罪。但是，稍加分析不难发现，如果虚假的诉讼行为导致损害了他人的合法权益，司法秩序也必然遭到破坏。任何虚假诉讼的犯罪行为，都必然会对司法秩序造成侵害，而不一定会对他人的合法权益造成侵害。
因此，《刑法》对于虚假诉讼行为的规制，是以保护司法秩序为核心的。由此形成了与《民事诉讼法》相异的立法思路。行为人的行为只要损害了司法秩序，就应当认定为犯罪既遂。由此可见，与民诉法学界的关注重点不同，刑法主要关注虚假诉讼对司法秩序造成的损害，这一思路决定了，只要司法秩序受到了破坏，行为人就应当被追究刑事责任。这样的规定有利于及时、迅速地打击虚假诉讼行为，符合刑法设置虚假诉讼罪的初衷与目的。
（2）民事诉讼中的虚假诉讼：以案外人实体权利保障为核心
早期对于虚假诉讼的描述往往体现为当事人或其他诉讼参与人在诉讼中的种种不诚信行为，具体形态包括虚构诉讼主体、法律事实，或者隐瞒证据、伪造证据等情形。这一时期的观点也倾向于将虚假诉讼界定为当事人为获取非法利益，以伪造证据、捏造案件事实，虚构民事法律关系等方式提起诉讼，或者利用仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定义务的行为。按照这种描述，民事诉讼中几乎所有的当事人的不诚信行为，均可纳入虚假诉讼的框架之内。然而进一步的研究逐渐发现，过于宽泛的界定忽略了不同类型的虚假诉讼在行为方法与手段上的差异性及侵害的客体方面的区别。
自2010年后，学界对于虚假诉讼范围的界定趋于精细化，限缩的趋势明显。特别是2012年《民事诉讼法》的修订，学界通常的观点认为，虚假诉讼应当是双方当事人恶意串通的，通过诉讼程序侵害案外人合法权益的诉讼行为。同一时期，最高人民法院的司法解释也反映了同样的趋势，在肯定学界的研究成果的基础上，实务部门形成了治理虚假诉讼行为的基本规则。其中，最为典型的是，2016年《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》（以下简称《指导意见》）第一条规定，虚假诉讼一般包含以下要素：（1）以规避法律、法规或国家政策谋取非法利益为目的；（2）双方当事人存在恶意串通；（3）虚构事实；（4）借用合法的民事程序；（5）侵害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益。上述学界的研究成果以及最高人民法院的司法文件，最终将虚假诉讼的范围限定于双方当事人恶意串通进行的，采用虚构事实、规避法律的方法实施的虚假诉讼行为，并最终以侵害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益受损为特定法律后果。
2021年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》（以下简称《惩治工作意见》）出台，第二条规定：“本意见所称虚假诉讼犯罪，是指行为人单独或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事案件基本事实，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益，依照法律应当受刑罚处罚的行为。”相较于之前的规定，虚假诉讼犯罪的定义，其构成要件有了新的变化。一是进一步明确虚假诉讼不再以“双方恶意串通”为必要条件。《惩治工作意见》出台之前的民事和刑事法律虽然都对“虚假诉讼”进行了一定程度的表述，但没有形成统一意见。《惩治工作意见》明确了“行为人单独或者与他人恶意串通”均可能构成虚假诉讼。二是对“虚假诉讼”的描述更为客观，认定标准更加合乎当下司法机关加大对虚假诉讼打击力度的态度和目标。以“捏造民事案件基本事实”而不是“捏造民事法律关系”进行表述，直接明确“虚假诉讼”的行为特征和方式手段。至此，关于虚假诉讼内涵的界定似乎已经明确，并实现了理论与立法的统一。
2.类型梳理
2021年11月，最高院召开《最高人民法院关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》（以下简称《整治工作意见》）暨人民法院整治虚假诉讼典型案例新闻发布会，共发布十起人民法院整治虚假诉讼典型案例。
表1 人民法院整治虚假诉讼十大典型案例
当前，虚假诉讼案件类型日趋广泛，在民间借贷、以物抵债、破产、第三人撤销之诉和执行异议之诉中尤为明显。根据不同的分类标准，可以将虚假民事诉讼分成不同的类型。
（1）单方欺骗型和双方串通型
（2）审判阶段型和执行阶段型
审判实践中，虚假诉讼不仅只发生在审理阶段，立案阶段甚至执行阶段也多有发生。根据参与阶段的不同，虚假诉讼还可以进行阶段性的分类，可能发生在一审、二审审判程序中，也可能在执行程序中提出。其中，一审阶段出现的虚假诉讼最为常见。执行阶段的虚假诉讼，则主要表现为被执行人与他人恶意串通逃避执行。这种类型的虚假诉讼与串通型虚假诉讼基本相同，唯一不同的是其目的是逃避履行法律文书确定的义务。
（3）无事实争议型和有事实争议型
无事实争议是指虚构法律关系和法律事实，通过法院的司法行为而损害诉讼相对人以外他人权益的民事诉讼。这种虚假诉讼是诉讼双方恶意串通，虚构法律关系，损害案外第三人权益或逃避国家管理的行为。有事实争议的情况下，虚构法律关系和法律事实，通过法院的裁判行为，不当获得诉讼相对人合法利益的民事诉讼，也可理解为欺诈型虚假诉讼。
除此之外，根据虚假的范围不同，还可以分为全部虚假民事诉讼和部分虚假诉讼；根据当事人非法获利的性质不同，可以分为获取实体性权益型的虚假诉讼和程序性利益的虚假诉讼；根据虚假民事诉讼利益的实现不同，可以分为在本案中实现的虚假民事诉讼和在他案中实现利益的虚假民事诉讼。
（二）民事虚假诉讼的司法治理现状
1.制度建设情况
我国现行法律对虚假诉讼行为的规制是比较明确的。近年来，为解决虚假诉讼频发的问题，我国除了将虚假诉讼入刑外，通过修订《民事诉讼法》、出台相关司法解释、印发工作指引，制定工作意见等一系列的举措，初步构建了“民事程序法+刑事实体法”的虚假诉讼防治制度体系。
首先，2013年1月1日实施的《民事诉讼法》在程序法上搭建了虚假诉讼防治的框架，将诚信原则规定为民事诉讼的基本原则，并具体规定了虚假诉讼的相关行为、法律后果及采取强制措施的限度。
2015年《刑九修正案》增设了虚假诉讼罪，一方面解决了长期以来理论界和司法实务界对于以捏造事实提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益这一类滥用诉讼程序行为的罪与非罪和此罪与彼罪的分歧问题，起到了定纷止争的作用；另一方面也是《刑法》对于《民事诉讼法》第一百一十二条和第一百一十三条开放式立法的回应。
2.司法实践情况
依照虚假诉讼规制司法治理路径对虚假诉讼行为人是否具有惩罚性，可以将司法治理路径分为两类，一类是惩罚性司法，包括民事强制措施和刑事入罪；另一类是恢复性司法，包括第三人撤销之诉、执行异议之诉及审判监督程序。
（1）惩罚性司法适用情况
①民事强制措施
根据民事诉讼法第一百一十五条及第一百一十六条之规定，对于虚假诉讼案件，人民法院可以采取的强制措施主要有罚款和拘留两种。以“虚假诉讼”为关键词，在中国裁判文书网检索“司法制裁案件”，剔除司法制裁复议案件，可以得到2018年以来作出司法制裁决定的案件仅为95件。按照年份进行统计，并将所得数据与2018年以来的虚假诉讼相关裁判文书进行比较得出2018年以来虚假诉讼相关案件民事强制措施适用率（见表2），我们可以直观地发现，我国的虚假诉讼民事强制措施适用率极低，2018年以来，民事虚假诉讼案件民事强制措施适用率仅为0.33‰。
表2 2018年以来虚假诉讼相关案件司法制裁裁判率
②刑事入罪情况
《解释》第四、五、六条对虚假诉讼的罪数形态进行了规定，明确行为人实施虚假诉讼行为，非法占有他人财产的，可以构成诈骗罪、职务侵占罪、贪污罪等侵财型犯罪。在虚假诉讼罪与侵财型犯罪竞合时，均应采取从一重罪从重处罚原则处理。在中国裁判文书网检索“判决结果：虚假诉讼罪”，得到1431份一审刑事判决书；以“虚假诉讼”为关键词，分别检索“诈骗罪”“职务侵占罪”“贪污罪”“拒不执行判决、裁定罪”等判决结果，具体见情况表3：
表3 虚假诉讼相关刑事案件定罪情况统计表（单位：份）
（2）恢复性司法适用情况
①第三人撤销之诉
第三人撤销之诉是民事诉讼法规定的案外人权利救济的途径之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第二百九十八条规定了第三人撤销之诉的处理方式，该条规定允许第三人在诉讼中提出确认权利的请求，起到了另行诉讼的作用，同时也对虚假诉讼错误的裁判进行了变更。但是，通过第三人撤销之诉的适用情况看，目前适用维护权益的第三人是极少数的。在中国裁判文书网以“虚假诉讼”为关键词检索“审判程序：第三人撤销之诉”案件，可以得到2013年至今共有2363份相关文书，以“判决结果：撤销”为关键词进一步检索，仅得到了609份通过提起第三人撤销之诉最终撤销原判决、裁定或调解书的文书，这一数字相较于体量庞大的虚假诉讼相关文书而言可谓沧海一粟，也直观的反映了案外人通过提起第三人撤销之诉实现权利救济的困难程度。
②审判监督程序
在实践中，审判监督程序是对虚假诉讼案件纠错的主要程序，启动方式主要有当事人及案外人申请再审、检察院抗诉及提出司法建议、法院依职权启动再审，其中，检察院抗诉、提出司法建议的案件往往最终也是以法院依职权方式启动再审。在中国裁判文书网，以“虚假诉讼”“审判程序：民事审判监督”为关键词检索，我们得到与虚假诉讼相关的民事审判监督文书34014篇。进一步输入关键词“诉讼记录：申请再审”检索，得到当事人因虚假诉讼申请再审的文书数为19970篇，占与虚假诉讼相关民事审判监督文书的58.71%。在上述结果中，输入“判决结果：驳回”“文书类型：裁定书”检索得到16252篇驳回再审申请的裁定书数量。虽然上述检索方式较为粗略，但是通过上述的层层检索，不难发现在实践中依当事人申请的再审启动率较低，法院依职权启动再审是进入案件再审程序的主要方式。
③执行异议和执行异议之诉
根据《民事诉讼法》第二百三十四条规定案外人执行异议程序。根据该规定，执行异议仅适用于进入执行程序的案件，且案外人执行异议是执行程序中案外人申请再审的前置程序。但是虚假诉讼案件并非都进入执行程序，且执行异议往往不会对案件进行实质性审查，最终要从根源上纠正虚假诉讼产生的虚假的法律关系和法律事实，仍有赖于审判监督程序的启动，这就导致该执行异议程序在适用上受到限制，效果上也难谓理想。
（三）存在的问题和不足
1.司法认定难度大，治理能动性不足
由于制度设计以维护实体权益为核心，因此将权利受到损害作为启动虚假诉讼惩戒或救济措施的必要条件，加大了认定虚假诉讼的难度与成本。虚假诉讼以国家、社会公共利益以及案外人实体权利受损为构成要件，因此，法院只有在确定当事人的虚假行为会导致上述利益损失时，才会介入或干涉。在没有主体在诉讼程序中向法院主张权利的情况下，法院依职权调查确认虚假诉讼的事实的成本与难度相当高。在目前各地法院普遍面临案件数量压力的情况下，法院很难积极进行证据的收集与事实的核实。此外，法院对于恶意串通事实的证明应当达到排除合理怀疑的证明标准，这一规定客观上也为法院认定虚假诉讼行为制造了障碍。
2.权利救济启动难，权利保护滞后
由于虚假诉讼当事人双方的串通行为多是在案外人不知情的情况下进行的，绝大多数虚假诉讼行为是在判决书或调解书生效后才被发现。虽然《民事诉讼法》规定了第三人撤销之诉、执行异议等程序以保障案外人的合法权益，但是因为这些程序在启动方式、程序、条件、处理结果等方面具有较大限制，导致实践中案外人往往需通过审判监督程序维护权利，但是审判监督的启动特别是依职权启动需要较为充分的实体和程序依据，且案外人申请再审得到支持难度较大。因此，看似程序多样，但在程序启动上均困难重重。
实践中，即使法院通过再审程序撤销当事人通过虚假诉讼取得的判决、调解书，由于诉讼程序已经结束，滞后性处理方式造成虚假诉讼制裁意义大打折扣。同时，刑事责任方面有时候也存在滞后性，实践中也出现过民事诉讼程序结束后，甚至民事判决、调解书通过再审、第三人撤销之诉程序撤销后再启动刑事案件的情况。
3.强制措施适用率低，缺乏统一标准
《民事诉讼法》虽然作出了虚假诉讼的相关规定，但司法实践中，虚假诉讼行为人被处以强制措施的案件仅为极少数，存在着民事强制措施适用率低的问题。另外，将前文所述的95份2018年以来虚假诉讼相关案件民事强制措施进一步分析，各地对于民事强制措施的适用标准更多的取决于自由裁量权，缺乏统一明确的标准。我们选取宁波北仑区人民法院（以下简称北仑法院）和四川省青神县人民法院（以下简称青神法院）作出的虚假诉讼相关司法制裁案件进行比较（具体见表4和表5），从强制措施力度上看，北仑法院所作出的司法制裁惩罚力度远远大于青神法院；从强制措施方式上，北仑法院采取的是罚金和拘留相结合的方式，而青神法院仅适用了罚金；从被执行人性质上看，北仑法院对个人和单位均处以制裁，而青神法院虽然所涉虚假诉讼案件与单位有关，但是被执行人仅为个人。通过比较分析发现，各地法院在强制措施的适用上缺乏统一的标准，具体的强制措施由各法院自由裁量。
表4 宁波市北仑区人民法院民事虚假诉讼相关司法制裁案件情况统计表
表5 四川省青神县人民法院 民事虚假诉讼相关司法制裁案件情况统计表
4.抑制手段欠合力，惩戒力度过轻
虚假诉讼侵犯的客体为复数客体，既有正常的司法秩序，也可能有案外人的合法权益以及对方当事人的合法权益。民事审判机关受制于工作任务和调查手段等制度与技术障碍，对于虚假诉讼行为的打击缺乏足够的制度制约，审理民事案件的法官对于是否将实施虚假诉讼行为的当事人移送刑事程序，享有较大的裁量空间，而责任承担方面的相对柔性无疑在某种程度上弱化了通过立法和司法解释传达的治理虚假诉讼的决心。
另外，刑事入罪率低。虚假诉讼罪设立之初，由于入罪标准较为模糊，对虚假诉讼罪与其他犯罪竞合情况下的入罪原则未做明确规定，《解释》结合立法资料和刑法理论，明确了与虚假诉讼竞合的具体罪名。我们基于《解释》对虚假诉讼相关罪名检索后形成表3，但通过图1与表3的对比可知，与虚假诉讼相关的裁判文书数量逐年攀升，呈现井喷式爆发的态势，但是与虚假诉讼相关的刑事判决可谓是少之又少。
二、虚假诉讼司法治理困境的原因剖析
（一）立法层面
1.立案登记制背景下虚假诉讼易发
立案登记制要求“有案必立、有诉必理”，对符合形式要件的起诉当场登记立案。对反复前来立案的同一当事人，即使法院的立案工作人员发现起诉理由存在重复嫌疑，但因其起诉的形式要件符合民事诉讼法和《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《登记立案规定》），只能当场立案。为了保障立案登记制度的落实，同时减少当事人的投诉，工作人员对此倾向于立案后裁定不予受理或者驳回起诉。虽然这样的做法在程序上更加规范，但客观上也造成了司法资源的浪费。此外，由于后续案件的承办法官并非立案庭法官，在当前案多人少的压力下，法官审理案件时，未必能有足够的时间和精力发现该案当事人多次提交立案申请，存在滥诉嫌疑，无形中也增加了虚假诉讼存在的概率。
2.民事诉讼证据规则适用上存在漏洞
认定虚假诉讼首先考虑证据问题。我国民事诉讼“谁主张，谁举证”的举证规则规定，当事人要对自己的主张提供证据予以证明。法官审判所根据的证据并非是客观事实，所还原的仅仅是当事人想要法官看到的事实，这种证明标准显然并不需要对事实的真实原貌进行最大还原，而只是一种大概率的确定评判。恰恰是在这“形式上审查”的有利条件下，虚假诉讼当事人特别是双方串通型虚假诉讼当事人便有机可乘，通过事前精心策划，达到证据完全符合法定形式，满足法定证明条件，导致法官信以为真地采纳该证据，做出对虚假诉讼者有利的裁判。
其次，自认制度是民事诉讼程序中一个重要的规则，是当事人处分自己权利的自由。自认制度初衷是为了减轻当事人举证的负担，也出于提高审判效率目的，但也因此给虚假诉讼留下了空间。虚假诉讼中的自认，一般都表现为一方当事人明知道对方提供的证据和事实，对自己是不利的，但是却一反常理承认不利于自己的主张，表明愿意承担法律上的不利后果。通过自认致使虚假诉讼阴谋得逞，促使法官作出错误的判决，自认制度沦落为虚假诉讼者作秀演戏的道具。
3.排除合理怀疑证明标准存在缺陷
证明标准是衡量事实证明程度的尺度，是否达到证明标准由法官来确定。《民诉法司法解释》第一百零九条要求对当事人恶意串通事实的证明，其证明标准要“排除合理怀疑”。这一标准高于一般民事事实的高度盖然性证明标准，从而增加了法官认定虚假诉讼的难度。考虑到一、二审的过程中没有案外人或者检察院的参与证成，虚假诉讼过程中收集与提出证据的责任实际上由法官承担，属于法官依职权收集证据的范畴。进一步考虑到证明恶意串通的证据通常难以获得，并且法官想要十足把握地作出虚假诉讼的判定就是一件十分耗费精力的事。排除合理怀疑证明标准促成了一种“既然在民事诉讼中难以认定恶意串通事实，那就不如不予查明”的裁判思维。
4.案外人另行起诉的救济制度不完善
《民事诉讼法》规定了“第三人撤销之诉”和“案外人执行异议之诉”。一般情况下，如果案外人的合法权益受到侵害，第一反应便是提起“第三人撤销之诉”维权，这是我国为保障案外第三人权益而进行的程序设计，我国虽然一直在强调诉讼信息公开，但由于种种局限使得法院的信息并不能很好的与社会进行沟通，以此途径进行诉讼者为数不多。作为一种专门的救济，其虽然可以达到确权和纠错的目的，但是并没有明确侵权责任的承担问题，能做到的也仅是“止损”，对于己经受到的损失却没有任何的救济途径。虽然第三人撤销之诉也是第三人另行起诉的一种方式，但是该程序在程序法上属于特别法律程序，因此该制度存在以部分效用替代整体制度效用、以特别法律程序替代普通法律程序之嫌。在立法上确有必要对案外第三人撤销之诉进行探索，以充分保障第三人的实体及程序权利。关于第二百三十四条的“案外人执行异议之诉”，“案外人执行异议之诉”排除的是法院的执行行为，并不能起到对原审案件纠错的作用。主要是针对执行标的提出异议的裁定不服而提起的诉讼，对于其他不是执行标的的损害无法保障。
（二）司法层面
1.多元纠纷解决机制下调解制度的局限
虚假诉讼日趋严重的主要原因，除了当事人利益驱动、违背诚信以外，与法院过分追求“案结事了”，过度强调民事诉讼的纠纷解决目的不无关联。我国民诉法对事实清楚的案件，规定可以依当事人的意愿进行，通过调解达到定纷止争目的。只要在自愿基础上，法官们基本都积极主动贯彻最高法规定的“能调则调、判调结合”的政策。实践中，众多法官面临着办案时效限制和绩效考核的强大压力，调解无疑是一种可以提升办案时效、缓解涉法涉诉信访压力、提高绩效水平的极佳选择。对有虚假诉讼预谋的双方不合理诉求进行轻易确权，在双方当事人恶意串通进行虚假诉讼的情形中尤其常见。双方串通型虚假诉讼行为人就利用了法院的这一误区，通过手拉手方式参加诉讼，法官也会基于各方达成的调解协议出具调解书。由于调解本身就是一种以当事人意愿为基础的协商机制，导致其在事实查明上具有局限性，法官所确认的调解事实仅仅是当事人展示的部分事实，并非案件事实全貌。因此，过分地推崇调解方式，不仅无法还原事实的真实原貌，还可能成为虚假诉讼者用以非法获利的工具。
2.事前警示机制及身份验证有待激发落实
最高人民法院已经意识到在规制虚假诉讼过程中事先警示的重要意义，故2016年《指导意见》第三条中规定通过前移关口预防虚假诉讼，要求“各级法院在立案窗口及法庭张贴警示宣传标识，同时在‘人民法院民事诉讼风险提示书’中明确告知参与虚假诉讼应当承担的法律责任”。2021年的《惩治工作意见》第二十七条要求各部门“定期开展法治宣传、向社会公开发布虚假诉讼典型案例、开展警示教育”。然而，这些在逻辑结构上缺乏法律后果的规范并未普遍唤醒潜在虚假诉讼人的诉前自省意识。目前，在规制虚假诉讼行为的过程中，起决定性作用的是民事诉讼中的强制措施、不允许撤诉并判决驳回诉讼请求或移交公安机关等带有强制力或者具有威慑力的司法活动。
3.强力惩戒机制缺失且民事强制措施适用标准不明确
我国对于民事虚假诉讼的惩罚往往仅停留在法律规定层面，一般情况下，对于生效的法律文书，法院一般只撤销相应的文书，对虚假诉讼责任人一般仅处以罚款、拘留，特别严重者，才会追究刑事责任，一般如果行为人在民事诉讼过程中被发现，大多只是对行为人进行训诫了事，并没有进行过多的责难，一旦诉讼成功则很可能对他人的合法权益带来无可挽回的损害（如房屋过户后被交易），即使能够事后被发现进行救济也是浪费了一定的人力物力，对他人权利的伤害不可逆转，而行为人也许通过时间的拖延己经间接达到了自己的非法目的，很显然这使行为与惩罚之间处于一种不平衡的状态。
《民事诉讼法》对于民事强制措施也仅规定了适用限度，并没有对具体情节、裁判标准等予以明确规定，使得各地法院在具体适用时缺乏可参照的法律依据，仅能根据自由裁量权确定适用的强制措施，进而导致各地法院在适用时出现裁判标准不统一，裁判幅度相差较大的问题；也造成部分法院在采取强制措施时，不敢增加强制措施的力度，在适用上慎之又慎，在做出制裁决定时更多的是以教育为主，惩罚的方式多以罚款为主，且罚款金额仅为几千到一万，并没有体现强制措施的惩罚属性。对于虚假诉讼行为人而言，其在衡量虚假诉讼成本与虚假诉讼可能带来的收益的前提下，势必会铤而走险选择提起虚假诉讼案件。
4.刑民衔接机制存在理念分歧且信息不对称
刑民衔接主要有两方面，一是外部衔接即公检法之间的衔接问题，二是内部衔接即法院内部各部门的衔接。
外部衔接方面，因为各个司法机关承担的责任不同，法院与检察院之间的办公系统并不互通，掌握的案件信息也并不一致，往往因为案件处理过程中信息交换不到位，案件信息无法及时共享导致对虚假诉讼的犯罪行为难以精准打击。实践中，民商事审判部门在审理案件过程中，遇到虚假诉讼案件线索后，只能将线索移送至公安机关，但公安机关往往希望线索能够经过法院刑事部门审核，否则大量的线索移送无疑大大增加了公安部门的办案负担。而审理民事案件的法官对于是否将实施虚假诉讼行为的当事人移送刑事程序，又往往享有较大的裁量空间。公检法各司法机关对于打击虚假诉讼的分工差异和理念分歧，一定程度上也影响了虚假诉讼打击合力的最大化。
内部衔接方面，因为民刑案件审理思路的不同，导致民事、执行和刑事法官在认定虚假诉讼的标准上也存在一定的差异。刑事角度对虚假诉讼的认定，原则上限于无中生有型捏造事实行为，且仅将具有严重社会危害性的行为纳入刑罚打击范围，其外延小于民事意义的虚假诉讼。民事法官、执行法官发现案子存在虚假诉讼嫌疑时，由于认定虚假诉讼本身存在较大难度，是否与关联案件的法官共享信息，以及是否进行刑事移送往往存在疑虑。受传统先刑后民观念的影响，当前虚假诉讼的内部衔接，仍以刑庭进行刑事认定虚假诉讼成为“实锤”后，转由审判监督部门启动再审程序、执行部门启动执行回转程序为常态。
5.法院自身业务管理存在不足
（三）社会层面
1.社会诚信体系构建缺失
古语有云，“民无信不立”。虚假诉讼的根本成因在于诚信缺失。目前，对于虚假诉讼的行为人，除进入刑事审判环节被定为虚假诉讼罪的，其他被处以强制措施的公民或者企业，并没有完善的征信管理系统进行对接。虽然我们对于失信被执行人会采取一些诚信制裁措施，但是未进入执行程序的虚假诉讼行为人并没有相应的信用制裁措施予以规制，更未建立虚假诉讼人员黑名单制度。最高人民法院迄今为止发布过一次十大虚假诉讼典型案例，但是这与每年发生的数量庞大的虚假诉讼案件相比，典型案例的数量实在少之又少。
2.律师参与虚假诉讼的监管机制有待完善
律师作为法院和当事人之间的重要桥梁，个别律师充当司法掮客，“勾兑”当事人和承办法官，成为虚假诉讼的“智囊”。律师在案件中具有双重身份属性，一方面可以直接参与、策划、实施虚假诉讼，另一方面也是防治虚假诉讼的重要环节，因此确有必要构建完善的律师参与虚假诉讼的监督防范体系。《指导意见》第十五条对诉讼代理人参与虚假诉讼的法律后果作出了规定。《律师执业行为规范(试行)》第六十四条仅规定了：“律师不得向司法机关或者仲裁机构提交明知是虚假的证据。”并没有对律师参与虚假诉讼后果的相关规定；同样，《律师协会会员违规行为处分规则(试行)》也没有相应的规定。这也使得律师防范虚假诉讼的重要作用难以发挥其效应。
3.特定领域的管理缺漏成为虚假诉讼的“沃土”
经过对虚假诉讼案件的梳理，可以发现虚假诉讼多发的领域通常存在以下特点：
第一，因管理漏洞存在较大套利空间。如近年来造成较大社会影响的虚假车牌买卖系列虚假诉讼，产生这类案件的背景原因在于因企业改制、退出市场等机制的不健全，客观存在大量处于无人管理、无人关注同时又价值不菲的企业名下车牌处于休眠状态，而因为权利主体的特殊性，此类车牌的管理和处分既没有受到企业本身的重视，也没有得到车牌管理部门的重视，这为市场主体寻求套利提供了条件。
第二，套利的最终实现需要借助司法程序。尽管存在套利的空间，但是这些交易标的由于其特殊性往往难以自由流通，其要实现标的的转让、过户必须借助司法程序才能实现，这使得法院的诉讼程序成为行为人实现套利目的的通道。实践中虚假诉讼案件涉及的诸如房产过户、车牌过户等，均需要借助生效裁判或调解文书作为办理相关手续的依据。
第三，相关领域存在大量“黄牛”中介参与运作，助推了虚假诉讼的发生。实践中发现，在小额贷款等行业，存在业务员引导借款人通过虚假诉讼的方式获取其亲属名下财产或进行抵押的现象；在二手车交易中，也存在大量二手车黄牛进行非法车牌交易并通过诉讼途径非法获取车牌拍卖款的情况。
三、虚假诉讼司法治理的路径构建
（一）虚假诉讼的司法认定标准
司法实践中，要解决虚假诉讼治理难，首先要对虚假诉讼的认定标准尤其是刑法意义上的虚假诉讼和一般诉讼违法性意义上的虚假诉讼的认定标准予以明确。
2015年虚假诉讼入罪时，由于罪名规定太过模糊，司法惩戒与刑事打击界限不清，实践中罪与非罪存在很多争议。后来的司法解释，明确了只有“无中生有型”虚假诉讼才构成本罪，统一了司法裁判标准。2016年《指导意见》第一条规定了虚假民事诉讼一般所包含的五要素：以规避法律、法规或国家政策谋取非法利益为目的、双方当事人存在恶意串通、虚构事实、借用合法的民事程序、侵害国家利益、社会公共利益或者案外人合法权益。2018年两高发布《解释》对如何界定虚假诉讼犯罪行为以及量刑标准做了具体明确的规定。两高两部《惩治工作意见》进一步规定虚假诉讼犯罪，是指行为人单独或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事案件基本事实，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益，依照法律应当受刑罚处罚的行为。该定义与2021年《整治工作意见》中对虚假诉讼的定义基本一致，该意见规定，单独或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事案件基本事实，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，妨害司法秩序的，构成虚假诉讼。
按照前述的规定，虚假诉讼的形式可以是双方串通也可以是单方行为，可以是伪造证据、也可以是虚假陈述，可以是捏造事实，也可以是虚构纠纷，尚很难把握虚假诉讼的核心要件。我们认为，虚假诉讼的界定，应从当事人是否以不存在的虚假诉权向人民法院提起民事诉讼作为标准，也即单纯的伪造证据或者虚假陈述，单纯的捏造事实都不足以认定虚假诉讼，应当看（1）提起的诉讼的主要事实（或基本事实）是否是虚假的，（2）诉讼请求所依据的主要法律关系是不是虚假的两个层面进行判断。当满足（1）的时候，则（2）必然满足，肯定构成虚假诉讼，虽然不满足（1），但满足（2）的时候，只要行为人明知的，也能够认定是虚假诉讼。
一般而言，对一种行为，刑法上的评价是最严重意义上的评价，依据刑法的谦抑性原则，当一个行为在刑法上被评价为虚假诉讼罪时，其也属于一般诉讼违法意义上的虚假诉讼。但是这一说法与民事诉讼法的规定似乎存在一定的冲突。《民事诉讼法》规定，当事人恶意串通，通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重处以罚款或者拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务的，人民法院应当根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从这一规定看，虚假诉讼相较于前述的标准似乎存在一定出入。因为这一规定一方面特别突出了恶意串通，对单方行为未予涉及，另一方面，这一规定没有涉及虚假的法律关系或者虚假的事实这一因素，而是将落脚点放在了结果上，即侵害他人合法权益，以及逃避法律义务。应当看到，民诉法的相关规定系在对虚假诉讼的认识尚不完全充分的背景下制定的，从对虚假诉讼的应对结果（驳回其请求）上看，也没有充分考虑到诉权的虚假作为虚假诉讼的核心特征。在前文提到的后续的虚假诉讼的最高人民法院相关文件来看，显然在对虚假诉讼的属性的认识上有了明显的深化，也更符合司法实践治理虚假诉讼乱像的需要。故对于非刑法意义上的一般的诉讼违法意义上的虚假诉讼，不应囿于民诉法的规定，只要行为人明知诉请所依据的主要法律关系是虚假仍然提起民事诉讼（广义上的，包括提出执行异议、参加破产分配等）的行为，均为虚假诉讼行为。而刑法意义上的虚假诉讼罪的认定除了要符合这一判断标准外，还需满足后果的严重性和该受刑事处罚性两个条件。对于民诉法规定的双方串通型的不诚信诉讼行为，也应当严格限定于通过虚假诉权起诉的行为，而不宜将伪造证据、虚假陈述但未虚构案件主要事实或未虚构法律纠纷的行为认定为虚假诉讼。
（二）证明责任分配及证明标准完善
1.证明责任的分配：法院职权及当事人举证义务
2.证明成本的调整：证明标准的完善及推定的引入
《民诉法解释》第一百零九条对恶意串通事实设定了排除合理怀疑的证明标准。证明标准是衡量事实证明程度的尺度，是否达到证明标准由法官来确定。对恶意串通事实确立排除合理怀疑证明标准，显然大幅度增加了虚假诉讼事实的认定难度。虚假诉讼行为可能涉嫌犯罪，对虚假诉讼事实适用排除合理怀疑证明标准，可避免对一个行为在民事诉讼与刑事诉讼中作出相反的判断。但这一过高的证明标准，实际上会产生让有动力举证的当事人面临很大的举证压力。
对此，一种思路是将《民诉法解释》一百零九条进行限缩理解，即限于实体层面的欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，即当事人主张法律行为可撤销时，应当适用这一证明标准。而对于涉及虚假诉讼这一程序层面的事实时，并不当然按照排除合理怀疑的证明标准。另一种思路，也是我们认为较为合理的一种解决方案，即维持排除合理怀疑的证明标准，同时适当引入推定制度。主张虚假诉讼的当事人也许可以轻易证明一些关于虚假诉讼的边缘性事实，例如前诉当事人双方存在较为密切的亲属关系，或者前诉标的额明显不符合前诉当事人的财力，从而将证明度提升到“优势证据”。但如果强制要求该当事人将证明度提升到排除合理怀疑（如量化为90%），证据规则将因无助于发现真实，而在此时丧失其存在的基础——该当事人将会因证明成本高昂放任真伪不明的事实出现。在这一情况下，不妨在虚假诉讼的证明规则中引入推定制度，将特定的事实作为虚假诉讼的推定事实，在证明相关的事实后，相关的举证责任就转由另一方当事人承担。《指导意见》第二条所规定的实践中应当“特别注意”的情形，基本上都可以归纳为证明“恶意串通”需要的推定事实。如果从案外人的视角，证明这些事实就是其可以采取的、证明对方当事人恶意串通的诉讼策略。考虑到《指导意见》其实是对法官工作提供的指导，实际上是对法官应当如何依职权查找虚假诉讼的相关证据的指引，既然《指导意见》承认这些事实对认定虚假诉讼是有帮助的，那么引入案外人的举证力量，将这些事实设置为证明恶意串通所需要的推定事实就是完全合理的。
（三）健全完善救济路径
针对虚假诉讼，可以采取的民事救济程序有第三人撤销之诉、案外人执行异议之诉、法院决定再审和检察院抗诉(提出检察建议实质上回到法院决定再审的路径)，民事救济程序中也有先后之分，通常为先尽私权救济，后走公权救济，先解决虚假诉讼，再解决法院错误裁判。
1.刑民同步推进与程序衔接
不可否认的是，“先刑后民”作为处理一般民刑交叉案件的基本原则既具有法律依据，又具有法理支撑。然而，一旦刑事诉讼陷入“久审不判”的境地，则会导致民事诉讼当事人或案外人的民事权益无法得到有效保护。因此，先刑后民的做法不宜用于解决虚假诉讼的程序救济问题。刑事诉讼程序与民事救济程序可以并行不悖，分开处理既及时追究了犯罪嫌疑人的刑事责任，又保障了因虚假诉讼受到侵害的民事主体的合法权益。
涉及虚假诉讼治理的程序衔接主要有两个层面，一外部衔接，即公检法司机关之间如何实现高效有序的衔接，避免出现治理的真空；另一个层面则是法院内部的程序衔接，主要是法院的刑事审判部门、民事审判部门、执行部门、审判监督部门之间的程序衔接。
（1）外部衔接
按照两高两部《惩治工作意见》的规定，其中第四章针对性地规定了民事虚假诉讼与刑事虚假诉讼犯罪的民刑程序衔接问题。虚假诉讼罪的认定需要经历复杂的民事、刑事程序，这就更要从各个环节优化案件流程管理的运行机制，以便规范、提高办案人员的办 案行为和办案质量。具体包括以下方面：
第一，强化信息公开促进虚假诉讼线索发现。信息公开是大数据时代的要求，数据共享是运用大数据技术的基础和前提。主动接受民众监督不仅能够提升司法机关的公信力，而且能够从中发现可能存在的虚假诉讼线索。各司法机关应当加强数据信息的公开，进而促进信息的交流和共享。
第二，针对性开展联席会议。法院与检察院、公安机关可以结合实际情况定期联合举办讲座、案件交流会等，集中探讨司法实践中出现的特殊情形，及时发现可能存在的民事虚假诉讼。
（2）内部衔接
法院内部衔接机制的完善主要涉及以下内容：
一是案件在民事审理中即发现虚假诉讼的，刑事审判部门与民事审判部门在案件审理上的程序衔接问题。民商事审判部门在审理案件过程中，遇到虚假诉讼案件线索后，受制于工作任务和调查手段等制度与技术障碍，往往很难担负起认定虚假诉讼行为的重任，实践操作中只能将线索移送至公安机关，但大量的线索移送无疑大大增加了公安机关的审核负担。因此，民商事审判部门发现虚假诉讼案件线索后，应与刑事审判部门沟通，先由刑事审判庭进行初步审核，审核后再行决定是否移送公安机关。对于确实涉嫌犯罪的，应当及时进行移送，同时根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》对刑民交叉案件的相关规定，具体视虚假诉讼犯罪是否影响本案实体结果的情况决定中止审理或是继续审理。如不涉嫌犯罪的，也应当主动审查是否属于一般违法意义上的虚假诉讼，并给予相应民事制裁。
二是民事案件结案后、执行程序启动前发现虚假诉讼的，刑事审判部门与审判监督部门、执行部门之间的程序衔接问题。此时，刑事审判部门应当及时告知审判监督部门，由审判监督部门视情依职权对原审案件进行审查，在审查的同时审判监督部门还应向执行部门共享信息，告知其妥当处理当事人可能提出的执行申请。
三是执行程序启动后发现虚假诉讼的，刑事审判部门与审判监督部门、执行部门之间的程序衔接问题。刑事审判部门应第一时间将情况告知审判监督部门和执行部门，审判监督部门应当尽快启动再审审查程序对原审案件予以审查，如虚假诉讼案件的原审判决、调解书尚未进行执行或尚未执行完毕，执行部门应当立即中止执行，等待审判监督部门的审查结果。如虚假诉讼案件的原审判决、调解书已经部分执行或者执行完毕，执行部门应当与审判监督部门应及时通过审执联席会议等形式对当事人权益的保障进行全面研判，必要时通过财产保全或者采取执行回转等措施最大限度减少案外人的利益受损。
2.当事人：第三人撤销之诉、案外人执行异议之诉和审判监督程序之间的路径选择
虚假诉讼案件中很大一部分只能通过审判监督程序进行事后救济，此时往往损害后果已经发生甚至已不可逆转。对这类再审案结案，法院均会判决认定虚假诉讼。因为审判监督的线索来源，主要是先前已经有刑事判决，或者公安已经立案侦查，事实清楚证据也比较充分，法院基本没有职权探知空间，只需要根据证据裁判即可。而对于当事人提起的再审申请，除非是在原审文书生效后六个月内提出，基本上都是作为信访件或者再审线索，考虑到实践中超过再审期限的来信来访数量很多，且当事人诉求不合法的情况占到大多数，涉及虚假诉讼的来信来访也容易得不到足够重视，容易影响当事人通过诉讼保全等方式保护自身利益。
相较而言，第三人撤销之诉、案外人执行异议是比较直接的对抗虚假诉讼行为的救济程序。其中，第三人撤销之诉不受案件是否执行的影响，也没有前置的程序，主要限制条件在于第三人应当自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内提起诉讼，而实际上当事人如发现其权益因虚假诉讼受损，通常会选择报案并很快提起诉讼。故第三人知晓虚假诉讼或权益受损害时，应第一时间提起第三人撤销之诉，必要时同时提出财产保全申请。案件已经进入执行程序的，依据《民诉法解释》的规定，民事诉讼中，人民法院受理第三人撤销之诉案件后，原告提供相应担保，请求中止执行的，人民法院可以准许，故当事人可以同时向执行法院提出中止执行申请，从而最大限度避免不可逆转的法律后果的发生。对于案外人执行异议，由于其限制于案子进入执行环节这一程序条件，在实践中适用较少，且当事人需提出对执行标的拥有足以排除执行的权属的证据，一方面未必能够符合形式审查的要求，另一方面，如果与原审裁判错误有关的，还得回到提起再审程序的老路。故相较而言，第三人撤销之诉是当事人对抗虚假诉讼寻求自我救济的较好方式，但实践中因为当事人法律知识、法律素养的局限，提出第三人撤销之诉的情形相对较少，法院对这一程序的适当宣传和引导仍有必要。
3.虚假诉讼罪刑事自诉
《惩治工作意见》第八条规定了司法机关发现虚假诉讼犯罪线索的四种具体来源，并设置了兜底条款，其中第（2）项规定，被害人在一定条件下可以对他人实施的虚假诉讼行为向人民法院提出刑事自诉。刑事诉讼法第二百一十条规定了三类自诉案件，即告诉才处理的案件、有证据证明的轻微刑事案件和公诉转自诉案件。《最高人民法院关于适用刑事诉讼法的解释》第一条进一步明确公诉转自诉案件的概念。根据刑法规定，虚假诉讼罪侵犯的客体是司法秩序和他人合法权益。在被害人因为他人实施的虚假诉讼行为导致自己人身、财产权利受到侵害而提出控告，而公安机关或者人民检察院不予追究对方刑事责任的情况下，允许被害人向人民法院提出刑事自诉，符合刑事诉讼法规定的公诉转自诉案件的条件。其次，刑事诉权是诉权的重要组成部分，民事诉讼原被告双方的诉权均应得到平等保护，不能仅以保障民事诉讼程序顺利进行、确保原告的民事诉权得以实现为由，剥夺被告享有的依法提起刑事自诉、通过刑事诉讼手段维护自身合法权益的权利。在《惩治工作意见》中明确规定虚假诉讼犯罪被害人在提出控告后、公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的情况下享有提起刑事自诉的权利，具有法律依据和现实意义。
4.虚假诉讼侵权责任：作为补充性的责任追究手段
对虚假诉讼通过程序法角度进行规制是实践和理论的主流，本课题认为，规制虚假诉讼行为需要实体法和程序法的联动作用，侵权责任可以作为一种补充意义上的责任，对于造成他人损失的虚假诉讼案件，通过程序无法实现充分救济的，受害人请求虚假诉讼行为人承担赔偿责任的，应予支持。在程序上，因为侵权责任的先决性条件是存在虚假诉讼的事实和权益收到损害难以得到恢复，故通常应当在原审裁判被纠正或虚假诉讼行为得到认定为前提。
虚假诉讼行为人赔偿责任大小可以根据其过错大小、情节轻重、受害人损失大小等因素作出认定。从虚假诉讼的行为方式上来看，大部分虚假诉讼行为都符合侵权责任的构成要件。以双方通谋型虚假诉讼为例，案外第三人的损失是因虚假诉讼行为人的侵权行为导致的，根据责任的分配原则，让虚假诉讼参与人承担赔偿责任并无不当。但我国《侵权责任法》及《民法典》侵权责任编并没有将虚假诉讼行为作为一种侵权责任纳入到规制体系中来。在侵权编的特殊条款中，并没有将此类情况作为一种特殊侵权来明确规定，将“虚假诉讼”单独规定成一个新的侵权类别既没有事实基础，也违背侵权法的制度逻辑，因此并不能适用特殊侵权法中的规定。侵权法中对于侵权行为的一般性规定，可以作为我们对于虚假诉讼行为侵权追责的一个依据。除此之外，在对虚假诉讼行为提起诉讼的时候，我们要明确各个行为人在诉讼当中的地位和身份。在双方串通型虚假诉讼案件中，原告是由于虚假诉讼行为产生生效判决之后利益受到损失的案外第三人，被告是恶意串通起来提起虚假诉讼的双方当事人。若在虚假诉讼过程中，还有其他主体在行为人为虚假诉讼行为过程中对案件的发展进程起到一定的推动作用，可以列为共同被告。
最后，虚假诉讼对第三人造成的利益损失范围确定上，本课题认为直接利益损失和间接利益损失都应包括在内。利益损失包括财产的直接性减少或者本应该增加却没有增加，也包括对物的支配权使用权受到一定的影响或者其他情形。间接利益损失包括对虚假诉讼行为提起诉讼所产生的的各项费用，像交通费、误工费、食宿等相关内容费用，即可以准许当事人在将“虚假诉讼”作为物权侵权诉讼事实主张之一时，附带提出赔偿合理的律师费、差旅费、调査取证费的诉讼请求，将“虚假诉讼”纳入违约(或预期违约)的情形之一，并准许当事人附带提出合理的律师费、差旅费、调查取证费的违约损害赔偿请求。在立法中明确对案外人的损失救济方式是必要的，即将民事实体法中的损失赔偿型的恢复原状应用到虚假诉讼案件的规制中来。一方面可以通过损害赔偿的方式缓解因虚假诉讼行为导致的社会关系的紧张状态，另一方面也增加了虚假诉讼行为人的违法成本。
（四）全流程防控机制的构建
1.立案阶段的防范与预警
（2）强化立案登记制下案件实质性审查标准
立案登记制虽然放宽了案件的立案流程，但并不意味着对于当事人提交的案件材料无需审查。根据《登记立案规定》第十条之规定，立案登记制下，除了要对案件的形式要件进行审查，还需要对案件的合法性进行审查，对于违法起诉或者不符合法定起诉条件的案件不予登记。因此，立案登记制下认定案件是否合法是虚假诉讼防范的关键。
第一，当事人身份信息真实性审查。在“冒名顶替”虚假诉讼案件中，冒名顶替者提供的身份信息必定是虚假的，立案法官仅需要对冒名顶替者提供的身份信息与立案系统中自动反馈的当事人身份信息进行比对，该类虚假诉讼案件即可不攻自破。
第二，关键证据材料完整性审查。当事人利用虚构的事实向法院提起诉讼，在其准备证据材料时往往会存在漏洞，难以形成完整的证据链，立案法官在审查案件时若对证据材料的完整性进行审查即可避免该类虚假诉讼的发生。例如在买卖合同纠纷中，原告虚构买卖事实，起诉时仅提供了双方签订的买卖合同，未提供相应的支付价款或者转移标的物所有权凭证等关键证据材料的，立案法官在立案审查时可以直接要求原告方补充提供相应的证据材料，待证据材料在法定期间内补齐后再移交审判庭审理。
第三，明确重点案件提示性清单。根据最高法《工作指引》第二条，对于存在较大虚假诉讼风险的情形，应当在立案环节予以重点审查，同时分情况进行处理。立案阶段可以参照重点审核的纠纷案由作出提示性清单，加强对该类案件的合法性审查。根据《指导意见》第二条和《惩治工作意见》第六条规定，对于（1）原告起诉依据的事实、理由明显不符合常理（2）当事人双方无实质性民事权益争议两类情形，无争议即无诉权，应当依据诉权的法定门槛进行拦截，告知其不符合起条件。对于（3）原告诉请司法保护的诉讼标的额与其自身经济状况严重不符的；（4）在可能影响案外人利益的案件中，当事人之间存在近亲属关系或者关联企业等共同利益关系的两类情形，应根据实际情况进行斟酌，要求当事人提供进一步证据材料证明其主张的合理性，否则应当在立案环节即予以驳回。
需要说明的是，虚假诉讼源于“无由之诉”，其本没有诉权。对于缺乏程序诉权，根据《民诉法解释》第二百零八条第三款规定：“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”虽然裁定驳回起诉无法禁止当事人就同一诉再行起诉，但虚假诉讼由于根本上没有诉权，其诉从一开始就无法成立，用裁定驳回起诉符合我国目前民事诉讼理论，表明法院至始拒绝该虚假之诉；同时，因为是虚假诉权，如果各法院统一应对，也不存在重复起诉之虞。故《民事诉讼法》第一百一十二条“驳回其请求”应当修正为“裁定不予受理，已受理的，裁定驳回起诉”。这一处理思路应当适用于立案、审理、调解等各个环节认定构成虚假诉讼时程序回应方式。
（3）构建立案信息共享机制与诉讼标签提示机制
《惩治工作意见》第六条是对立案甄别警示的相关规定，该条明确“立案阶段，可以通过立案辅助系统、中国裁判文书网等信息系统检索案件当事人是否有关联案件，核查当事人身份信息。”但是，立案辅助系统及中国裁判文书网等信息系统具有相对的滞后性，检索结果往往是已经结案并生效的案件，对于正在审理中的关联案件信息获取较为困难，这不利于在同一时间内批量提起虚假诉讼的案件甄别，因此迫切需要打破不同法院之间的信息孤岛状态，将案件基本信息在立案阶段进行互联共享，建立立案信息共享机制。
在立案信息共享机制下，立案法官在输入当事人的信息后，系统会对当事人信息进行自动核验，在案件库中自动筛选该当事人的关联案件，不仅包括该当事人在本院的案件，亦包括其他法院的关联案件，若系统提示其他法院的关联案件已经认定为虚假诉讼并对所涉案件依法处理的，该当事人依据同一事实再次提起诉讼的，立案法官则可以直接根据《民事诉讼法》之规定，裁定不予受理或者驳回申请，这对于防范当事人提起多次虚假诉讼或系列虚假诉讼具有重要作用。同时，立案法官也可以通过关联案件判断当事人的状况，尤其是可以通过所涉的关联案件情况判断该当事人是否存在身陷沉重债务负担的情形，若属于该情形，根据《惩治工作意见》的规定，应当在立案阶段作为靶向目标，重点审核案件是否属于以明显不合理的低价转让财产、以明显不合理的高价受让财产或者放弃财产权利的情形，为判断案件是否存在虚假诉讼情形提供依据。
通过上述立案信息共享机制进行检索后，如当事人存在多件未结案件、关联案件或者发现其他可能存在虚假诉讼情形的，应当对当事人信息进行重点核实并建立虚假诉讼标签提示机制。对于虽然符合案件立案的形式要件，但是是否涉及虚假诉讼存疑的情形，应当通过案件审判系统建立标签提示功能，由立案法官将相关虚假诉讼线索予以备注，便于后道程序的承办人员能够及时注意到相关风险。
（4）建立立案警示承诺提示机制
现阶段关于虚假诉讼的防范机制，我们主要采用的是事后弥补机制，只有将虚假诉讼防范措施关口前移，从源头上扼杀虚假诉讼的发生，才可以有效降低虚假诉讼发生概率。具体做法如下：
第一，设置警示标语公布惩治案例。诉讼程序开始之前对虚假诉讼行为开展事前规制警示是降低虚假诉讼发生率成本最低的一种方式。在立案阶段，设立虚假诉讼警示标语，公布虚假诉讼惩治案例，以警醒虚假诉讼行为人，让其知晓实施相关虚假诉讼行为将会带来严重的后果。
第二，签署“诚信审慎诉讼保证书”。《指导意见》规定，审理涉嫌虚假诉讼的案件，在询问当事人之前或者证人作证之前，应当要求当事人、证人签署保证书。这是审理阶段对于当事人实施虚假诉讼行为的防治方式。通过宣誓、具结保证书等方式，不仅能够对证人、鉴定人形成心理压力，也是对其课以强制措施并追究加重的刑事责任的前提。
在立案起诉环节以及后续的答辩环节，要求各方当事人签署诚信审慎诉讼保证书，明确告知虚假诉讼行为后果。一旦不利后果清晰可见，合作的风险远远超过合作的收益时，合作中的协从方退出合作的可能性会大大增加。审慎诉讼承诺书制度能够增强法官强力惩戒的正当性，因为这一制度使虚假诉讼规制实践更加契合风险自负逻辑。从完善制度的角度看，需要进一步将诚信审慎诉讼的承诺前移到起诉与答辩阶段，空间条件前移到立案与审前准备过程。特别是在线诉讼服务平台，当事人在网上立案的时候，就可以将当事人的审慎诉讼承诺义务的内容嵌入到立案申请的程序中，从而引导当事人依法行使诉权，诚信诉讼。
（1）加大对虚假诉讼的惩治力度
对于虚假诉讼的民事司法制裁也是打击虚假诉讼行为的有力方式，但是各地关于虚假诉讼司法制裁的标准不统一，且适用标准往往以教育为主、惩罚为辅，导致司法制裁机制的效果难以发挥，故迫切需要通过相关法律或者司法解释将司法制裁的标准予以进一步规范确认，加大对虚假诉讼的制裁力度，从严打击虚假诉讼行为。同时对于涉嫌虚假诉讼相关犯罪的，也应依法从严惩治。
（2）发挥审前准备程序作用
审前准备程序的基本功能是明确争点、固定证据和促进和解，法官在组织当事人交换证据、明确争议焦点时，一方面，可以对当事人进行告知，明确参与虚假诉讼的法律责任；另一方面，可以通过在证据交换、焦点归纳时，甚至在促进和解时观察双方当事人的诉讼状态，尽可能防范虚假诉讼。
（3）审理环节建立重点案件审查清单
对于《惩治工作意见》规定的民间借贷纠纷，执行异议之诉，劳动争议，离婚析产纠纷，诉离婚案件一方当事人的财产纠纷，企业破产纠纷，公司分立（合并）纠纷，涉驰名商标的商标纠纷，涉拆迁的离婚、分家析产、继承、房屋买卖合同纠纷，涉房屋限购和机动车配置指标调控等宏观调控政策的买卖合同、以物抵债纠纷等12种主要纠纷类型，应当对以下事项进行审查：
①主体资格是否存在、主体信息是否真实（如原被告信息与案件所涉合同、证件等材料中的主体信息是否一一对应）
②代理人情况是否异常（如多个不同案件被告均由同一人代理）
③诉争标的是否受到管制
④原被告送达地址信息是否异常
⑤是否存在实质性对抗
⑥是否可能存在利益受到影响的案外人
⑦是否存在伪造、变造、隐匿证据等干扰诉讼行为
⑧加强法官依职权审查职能
虚假诉讼案件往往是当事人经过精心谋划而启动的，隐蔽性较强，若仅仅依据当事人提交的证据材料作出司法裁判，裁判结论往往会走向当事人虚构的路径。因此，要求法官在案件审理过程中充分发挥主观能动性，加强依职权的审查职能。具体做法如下：第一，核对当事人身份信息。确认原告是否适格，被告是否真是存在，同时查明是否存在其他利害关系人；第二，明确案件存疑时法官事实查明义务。一旦审查中发现存在一些异常情形可能存在虚假诉讼的，应当明确法官的基本事实查明义务，不得简单以驳回起诉或撤诉的方式审结案件。必要时可以通过一个独立的程序进行调查核实，如向案外人了解情况，要求当事人补充证据等，查明案件的基本事实。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署承诺书，待证事实又欠缺其他证据证明的，对其主张的事实不予认定；第三，提升庭审询问技巧。在“子虚乌有”“冒名顶替”等类型的虚假诉讼中，当事人往往对于案件事实的陈述会存在前后矛盾、描述不清等问题，法官可以通过变换询问方法，加强案件细节核实等方式，在庭审中形成心证，进而结合证据材料判断案件事实的真伪。
3.执行环节的审查
执行程序建立在生效裁判文书的基础之上，如果在执行过程中有案外人对执行标的或者执行行为提出异议的或者有来信来访的，执行法官应当从两个方面加强是否存在虚假诉讼的审查。一方面，作为执行依据的裁判文书是否基于虚假诉讼而产生，可参考前文提到了重点案件清单及重点审查事项进行审查；另一方面，也要对妨碍执行行为或者妨害执行的依据是否是恶意、虚假的行为进行审查，避免虚假诉讼对合法执行行为的不当干扰。对于原审案件确有虚假诉讼嫌疑的，应当引导当事人提起诉讼、保全、中止执行申请等救济程序。
4.救济路径的畅通
关于权利救济路径，前文已做专题论述，不再赘述。
5.加强数据信息系统和诉讼诚信体系建设
（1）开发虚假诉讼数据信息系统
（2）建立健全诉讼诚信体系
虚假诉讼人员违法成本偏低是虚假诉讼频发的主要原因之一，因此应当构建虚假诉讼信用惩戒机制，建立虚假诉讼“黑名单”，将虚假诉讼相关人员信息向社会公开，同时将该信息与征信机构的信息数据库对接，从而提升虚假诉讼人员违法成本，进而营造良好的诚信诉讼环境。
另外，对于司法实践中律师、中介参与或滥用诉讼程序开展虚假诉讼的情况频发，而相关惩戒机制尚不明确，因此确有必要通过加强行业自律和惩戒制度建设。一方面明确律师、服务中介违背诚信原则滥用诉讼程序，参与或引导当事人开展虚假诉讼的，应当承担职业伦理责任；另一方面列明行为人滥用诉讼程序行为的不同种类，根据行为的恶劣程度给予警告、罚款、暂停执业以及取消执业资格等不同程度的制裁。
（五）惩戒力度的加大
加重虚假诉讼的惩罚是对虚假诉讼进行规制时最本能的立法选择。提高惩罚威慑的一个方案是加强惩罚力度，这已然成为规制虚假诉讼的标准建议。一项民事诉讼强制措施的采取须以实现维护诉讼秩序，制裁违法行为为目的，最终“使潜在的违法者知道因违法不能获取到利益，且所受到的惩罚痛苦远远大于获取利益的快乐，从而自觉选择守法之路 ”。
1.提高《民事诉讼法》第一百一十八条规定的罚款数额的上限
《民事诉讼法》规定了对虚假诉讼的行为人可处以罚款或拘留等民事诉讼强制措施，同时对罚款数额规定了上限，即对个人的罚款金额上限为十万元，对单位的罚款金额上限为一百万元。罚款上限的规定，有利于规范司法人员执法的尺度。但在司法实践中，这一强制措施未能发挥更大的作用。原因在于，对虚假诉讼行为一般仅处以罚款，且罚款的案例并不普遍，罚款数额也较低，通常不足标的额的5%，司法实务中有的案件诉讼请求标的额超1亿，也仅对虚假诉讼行为人处以80万元的罚款，难以实现对现实与潜在的虚假诉讼行为人的震慑效果。当事人通过虚假诉讼行为可能获得的利益往往远远超过罚款的上限，因此即便法院按最高限额实施罚款，仍然有当事人愿意承担风险以获得更大的利益。
我们建议突破既有的罚款数额限制，允许法官根据虚假诉讼行为的恶劣程度、诉讼标的数额、造成的后果、案件的危害性、实施方可能获得的利益等划分不同的罚款标准。对于情节严重的行为，可以在法定罚款幅度之外，根据具体案件差别化适用罚款。当然，考虑到法官的此种做法将对当事人的利益造成重大的影响，因此可以同时规定，法官超出法定幅度进行罚款时，应当给予被处罚者申辩的机会。
2.律师费承担及律师事务所责任
德国法律规定律师费用由败诉方负担。这一规定也能抑制恶意诉讼。根据《德国民事诉讼法》第九十三条规定，被告即时认诺，诉讼费用由原告承担；同法第九十六条规定，无益的攻击防御方法，即使该人胜诉，也可命其负担因此而产生的费用；第九十七条规定，提起无益的上诉，上诉中新的主张费用由提起人负担；第一百一十四条则限制滥诉者申请诉讼费用救助。美国法律则规定了严格的律师制裁，律师对所接案件有预先审查的义务，如果律师之前没有进行负责任的调查，而案件又被认定为是恶意的、无意义的，律师甚至是律师事务所也会受到处罚。有了这些制度上的规定，基本上由律师代理的案件就不会出现类似于中国的虚假诉讼的情况。
我国可以借鉴国外法律的规定，规定虚假诉讼案件中，由败诉方承担对方当事人的律师费用，并建立严格的律师参与虚假诉讼的监管机制，当出现律师充当虚假诉讼的司法掮客情况时，对律师予以严厉处罚，同时所在的律师事务所也应当连带承担责任，对律所进行行业惩戒，让律所一并受到处罚。
（六）考核机制与责任评定的优化
1.虚假诉讼案件审查工作量计入办案工作量
现行司法环境下，案多人少是法院工作中的突出矛盾，法官在办理案件的过程中，面临着巨大的工作压力，在审判工作的同时还需要兼顾其他的事务性工作，这种压力下，很难保证法官能够全心全力集中在案件的审判工作中。其中对于虚假诉讼案件，虚假诉讼的查明需要投入很多精力，而且虚假诉讼具有隐蔽性，可能投入了精力也无功而返，在追求效率的影响下，投入的精力有限，更加难以发现虚假诉讼。法官管理考核制度的重点应在于培养与提高法官办案能力，强调法官行使独立审判权，以树立司法权威。法官在审判工作中，如发现虚假诉讼嫌疑，对此花费的案件审查工作，应计入法官的办案工作量，从而发挥法官的个人能动性。具体操作上，可以将移送犯罪线索的案件、对虚假诉讼予以惩戒的案件纳入到办公工作量的计算范围内，并赋予一定的权重。
2.虚假诉讼的审查限度和责任免除
审监庭（审判管理办公室）是案件评查的职能部门，负责案件质量评查的组织和开展，以及协调、落实案件评查的各项工作。对已经发生的虚假诉讼案件，应进行登记并纳入重点评查范围。如发现案件办理过程中确实存在程序、实体等方面的差错，则召开评委会进行审判质量评定。对于评定结果，可以分为一般差错责任和重大差错责任，并依照所在法院或者上级法院制定的相关案件质量内部监督检查实施细则等相关规定予以执行。
对办案中存在程序、实体、法律文书等方面的问题虽不宜评定为一般或重大差错，但仍需引起重视和有改进必要的，应当给予警示。确定给予警示的，不计入法官业绩档案，由评委会书面通知被评定案件承办法官和合议庭及其所在的业务庭。承办法官和合议庭及其所在业务庭收到警示后，应当向评委会反馈整改意见并加强庭内虚假诉讼案件相关业务的学习。
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责任编辑：高佳运 邓梦婷
执行编辑：吴涛 赵佳怡
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