【编者按】为发挥行政复议化解行政争议主渠道河南南阳行政复议律师网站的作用，新行政复议法扩大了行政复议受理范围和规定了行政复议前置案件。但真正发挥主渠道的作用需要行政复议能实质性解决行政争议。对此，新法规定了相应的配套制度。本文予以探讨，供读者参考。
一、总则
（一）为民原则
新法第3条第2款首次规定，行政复议机关履行行政复议职能应当遵循为民原则。换言之，不能官官相护，不能护短，应当维护申请人的合法权益。
（二）调解制度
新法第5条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。而现行法并未规定调解制度，这是由于设立行政复议制度的初衷是监督行政行为。此外，行政权也不能进行处分。直到2007年的实施条例总则中规定要发挥行政复议在解决争议的作用，基于此，才配套规定了调解制度。本次新法在总则中规定了调解原则，体现了行政复议实质性化解行政争议的宗旨。
另外，需要说明的是，新法第74条规定，当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。而现行稿并未规定和解制度，倒是2007年的实施条例规定了和解制度。本次新法在总则规定了调解制度，而在分则规定了和解制度，无不彰显了行政复议实质性化解行政争议的目的。
（三）发布行政复议指导性案例
新法第4条第4款首次规定，国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例。指导性案例的发布可以有效防止同案不同决等引起的不公平、不公正的问题，让申请人更容易接受案件结果，从而服决息议、服判息诉，从而实质性解决行政争议。
二、申请与受理
（一）代理人
现行法规定申请人可以委托代理人。新法则明确申请人可以委托律师、基层法律服务工作者或者其他代理人。专业的人做专业的事， 有律师、法律服务工作者等专业人士的参与，更利于解决行政争议。
（二）法律援助
对于弱势群体，法律应当有温度。对此，新法第18条首次规定，符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。由于法律援助的加持，更能实质性解决弱势群体的行政争议。
（三）提级管辖
考虑到行政争议往往存在政府部门打招呼等干预复议公正审理的现象，此外，还有些行政争议案件有影响面广、影响力大或者新型、重大、疑难、复杂等特点。为了能公正审理，实质性解决行政争议，新法第38条规定了提级管辖和报请管辖的制度。易言之，由上级行政复议机关审理下级行政复议机关审理的复议案件。需要说明的是，无论是提级管辖还是报请管辖，上级行政复议机关并不限于上一级行政复议机关。
此外，针对下级行政复议机关无正当理由而未实质审理的三种情形河南南阳行政复议律师网站：无正当理由不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的。新法第35条规定，上级行政机关应当责令其纠正；必要时，上级行政复议机关可以直接受理。
三、审理
（一）人员配备
复议人员的素养直接关涉行政复议案件能否公正审理，能否让申请人服决息议。为此，新法做了多方面的制度安排，比如说要专业化和职业化、要进行绩效考核，并予以奖励，具体而言河南南阳行政复议律师网站：第6条第1款规定，国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍；第2款规定，初次从事复议的，应当通过法考，并参加职前培训；第3款规定了业务考核和管理。第7条规定行政复议机关要提高行政复议人员专业素质，保障履职所需的设施。第9条规定要对显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
(二)行政复议委员会
为了更公正解决行政争议，除了配备专业专职的行政复议人员，还应引入外部专家机构，特别是案情重大、疑难、复杂的，或者专业性、技术性较强等案件，尤应如此。2008年9月，在北京等8个省、直辖市开展行政复议委员会试点工作。2010年，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》指出：“探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见”。2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要》）指出：“县级以上各级政府建立行政复议委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。”从实务中看，行政复议委员会的功能定位有两种：一个是作为咨询机构，另一个是审议机构。
对此，新法第52条第1款规定了行政复议委员会的咨询功能定位。为了防止行政复议委员成为行政复议实践的“花瓶”，无助于实质性解决争议。第2款还规定，四类案件应当提请行政复议委员会提出咨询意见。第3款又规定，行政复议机构应当记录行政复议委员会的咨询意见。第61条第3款另规定，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。
（三）审理方式
现行法第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”即现行法确立了“书面审理为原则，听取意见审理为例外”的审理方式，书面审理是指复议机关仅根据双方所提供的书面材料进行审查而作出决定的一种审理方式。这种审理方式类似于闭门审理，无需听取申请人的陈述与申辩，这有违程序公正的原则，也不利于申请人服决息议。开门纳谏，倾听申辩，方为正道。
基于此，新法第49条重构了审理的方式，确立了“听取意见审理为原则，书面审理为例外”的审理方式，因当事人原因不能听取意见的，才可以书面审理。
复议审理方式还有一种叫听证审理方式，所谓听证，是行政机关在作出影响行政相对人权益的行政决定时，应当听取当事人的陈述、申辩和质证，并根据经双方质证、核实的材料作出行政决定的一种制度。 相较于听取意见审理方式，听证审理方式更正式，需当事人对庭，有权质证和辩论，制作笔录等，有点像法院庭审，而听取意见审理方式可单方接触，无需当面对质辩论，听取方式灵活多样。正所谓，锣不敲不响，理不辨不明。听证审理更能实质性解决争议。然实务中，听证审理存在以下两大问题：
1. 听证的启动。
实施条例第33条规定，对于重大、复杂的案件，复议机关可以听证审理。换言之，对于听证是否启动，复议机关有自由裁量权。对此，新法取消了复议机关的自由裁量权。新法第50条规定，对于重大、疑难、复杂的案件，复议机关应听证审理。
2. 听证笔录的作用。
即使采取听证的方式审理，由于复议机关并未对听证予以高度重视，而且法律也未规定听证笔录的作用。因此实务中，复议机关往往是装装样子，走走过场，其结果是听证流于形式，而且听证笔录非常简单。对此，新法第61条第2款规定，行政复议机关应当根据听证笔录等作出行政复议决定。即听证笔录具有强制型功能，而非可有可无，倒逼复议机关重视听证，认真听取申请人的陈述与申辩，从而实质性解决争议。
（四）复议审理依据
效率是行政管理的生命。因此，政府在管理社会中往往会发布很多红头文件，而这些红头文件可能没有上位法的依据。在复议审理过程中，复议机关能否依照这些红头文件审理呢河南南阳行政复议律师网站？现行法及实施条例并未规定。对此，新法37条明确规定， 行政复议机关依照法律法规规章审理行政案件。行政复议机关审理民族自治地方的行政复议案件，同时依照该民族自治地方的自治条例和单行条例。即新法排除了红头文件的审案依据。
（五）补充证据
根据先取证后裁决的原则，新法和现行法都规定，被申请人不得在行政法复议期间自行向申请人和其他有关单位或者个人收集证据。
对于申请人在行政复议期间能否补充证据？现行法并未规定。对此，新法第46条第2款规定，申请人在行政复议期间，经行政复议机构同意，被sh？？？？？？
（六）复议决定
1. 新增决定类型
现行法及实施条例规定了9种复议决定。新法则规定了11种复议决定，新法增加了无效复议决定，并将现行法及实施条例规定的驳回复议申请决定一拆为二：驳回复议申请决定和驳回复议请求决定。
2. 重构变更决定情形
实施条例第47条规定：“具体行政行为有下列情形之一,行政复议机关可以决定变更:
1)认定事实清楚,证据确凿,程序合法,但是明显不当或者适用依据错误的;
2)认定事实不清,证据不足,但是经行政复议机关审理查明事实清楚,证据确凿的。”
新法第63条对此进行了大刀阔斧的改革，主要是两个方面，一是取消了变更决定自由裁量权，即对于实施条例第47条规定的情形，新法规定行政机关应当决定变更，而非可以决定变更。二是扩大了变更决定情形。将实施条例第47条规定的“明显不当”或者“适用依据错误”，修改为“内容不适当”或者“未正确适用依据”。 而内容不适当可分为明显不当和一般不当；未正确适用依据可分为适用依据错误和不错误但不合理；从合法性的角度而言，未正确适用依据还可分为依据不合法和依据不违法但不合理。
申言之，新法大大扩充了强制决定变更的情形，督促复议机关要发挥实质性解决行政争议的主观能动性，而不能再像过往一样，为避免成被告，喜欢作撤销并责令重作决定，导致程序空转，不能高效实现定纷止争、案结事了。此外，在行政诉讼中，法院对于不合理行政行为的审查受司法权不能代替行政权、司法变更权有限原则的制约。因此，相较于行政诉讼，行政复议有更大的审查和决定职权，更能实现实质性化解行政争议的功能定位。
3. 重排决定顺序
根据现行法、一审稿和二审稿的条文顺序，复议决定顺序依次为：不予受理、驳回申请、维持、驳回请求、限期履职、变更、撤销、确认违法、确认无效等。但新法调整了复议决定顺序：不予受理、驳回申请、变更、撤销、违法、限期履职、无效、维持、驳回请求等。即新法将维持决定、驳回请求决定排在变更、撤销、违法决定等后面。从一定意义上而言，新法对维持决定、驳回请求决定做了降级处理，以期发挥复议实质性化解争议的作用。
4. 决定书的公开
阳光是最好的防腐剂。为贯彻落实审判公开原则，促进司法公正，提升司法公信力，最高人民法院规定了人民法院应在互联网公布裁判文书。同样，为了复议公正，提高复议的公信力，行政复议决定应当在网上公开。此外，中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确要全面落实行政复议决定书网上公开制度。对此，新法第79条规定了行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。
实务中存在的问题是，对于是否公开复议决定书，行政复议机关仍有自由裁量权。这是因为该条的“公开情况“本身语义不明，主观性明显；其次，即使要公开，是选择复议决定书全文公开、还是选择部分内容公开；另外公开的渠道又是哪些？等等问题。
四、执行
（一）复议中原行政行为的执行
现行法第21条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行:
（1）被申请人认为需要停止执行的；
（2）行政复议机关认为需要停止执行的；
（3）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；
（4）法律规定停止执行的。”
新法将现行法的“可以停止执行”修改为“应当停止执行”，取消了行政机关的自由裁量权。此外增加了“法规、规章规定停止执行的情形”，更好地体现了行政复议法的保护申请人合法权益的立法宗旨，增加了行政复议的制度优势。
（二）复议决定的执行
为了实质性化解行政争议，对于被申请人（原行政机关）不履行行政复议决定书、调解书、意见书的。新法第77条规定了内部行政监督措施，即行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈有关负责人或者通报批评。另外，新法第83条还规定，意见书的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以警告、记过、记大过的处分；经责令履行仍不履行的，依法给予降级、撤职、开除的处分。
遗憾的是，申请人不履行行政复议决定书、调解书的，行政机关可以自行强制执行或申请法院强制执行。但被申请人不履行行政复议决定书、调解书的，新法并未规定可以申请法院强制执行。原2000年行诉法执行解释曾规定：“享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。”因此申请人申请法院强执当无异议。但2018年行诉法司法解释废止了前述执行解释，其规定：享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行生效行政裁决，参照行政机关申请人民法院强制执行行政行为的规定。而行政复议决定不属于生效行政裁决。因此申请人申请法院强执处于无法可依的境地。同理，被申请人不履行复议调解书的，申请人申请法院强执也处于无法可依的境地。
结语
行政复议比行政诉讼在解决行政争议方面有优势也有劣势，如何扬长避短，成为化解争议的主渠道。新法从总则、申请与受理、审理、执行等方面规定了相应的制度条款，以期发挥复议真正化解争议的主渠道作用。
参考新法法条：
第三条 行政复议工作坚持中国共产党的领导。
行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。
第四条 县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。
行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构。行政复议机构同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。
行政复议机关应当加强行政复议工作，支持和保障行政复议机构依法履行职责。上级行政复议机构对下级行政复议机构的行政复议工作进行指导、监督。
国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例。
第五条 行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。
调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。
第六条 国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。
行政复议机构中初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。
国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理。
第七条 行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等设施。县级以上各级人民政府应当将行政复议工作经费列入本级预算。
第八条 行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率。
第九条 对在行政复议工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。
第十八条 符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。
第三十五条 公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，申请人有权向上级行政机关反映，上级行政机关应当责令其纠正；必要时，上级行政复议机关可以直接受理。
第三十七条 行政复议机关依照法律、法规、规章审理行政复议案件。
行政复议机关审理民族自治地方的行政复议案件，同时依照该民族自治地方的自治条例和单行条例。
第三十八条 上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。
下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件，认为需要由上级行政复议机关审理的，可以报请上级行政复议机关决定。
第四十二条 行政复议期间行政行为不停止执行；但是有下列情形之一的，应当停止执行：
（一）被申请人认为需要停止执行；
（二）行政复议机关认为需要停止执行；
（三）申请人、第三人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行；
（四）法律、法规、规章规定停止执行的其他情形。
第四十九条 适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。
第五十条 审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。
行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。
听证由一名行政复议人员任主持人，两名以上行政复议人员任听证员，一名记录员制作听证笔录。
第五十二条 县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。
审理行政复议案件涉及下列情形之一的，行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见：
（一）案情重大、疑难、复杂；
（二）专业性、技术性较强；
（三）本法第二十四条第二款规定的行政复议案件；
（四）行政复议机构认为有必要。
行政复议机构应当记录行政复议委员会的咨询意见。
第六十一条 行政复议机关依照本法审理行政复议案件，由行政复议机构对行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，以行政复议机关的名义作出行政复议决定。
经过听证的行政复议案件，行政复议机关应当根据听证笔录、审查认定的事实和证据，依照本法作出行政复议决定。
提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。
第六十三条 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：
（一）事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当；
（二）事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据；
（三）事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。
行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外。
第六十四条 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：
（一）主要事实不清、证据不足；
（二）违反法定程序；
（三）适用的依据不合法；
（四）超越职权或者滥用职权。
行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，但是行政复议机关以违反法定程序为由决定撤销或者部分撤销的除外。
第七十七条 被申请人应当履行行政复议决定书、调解书、意见书。
被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。
第七十八条 申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：
（一）维持行政行为的行政复议决定书，由作出行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；
（二）变更行政行为的行政复议决定书，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；
（三）行政复议调解书，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
第七十九条 行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。
县级以上地方各级人民政府办理以本级人民政府工作部门为被申请人的行政复议案件，应当将发生法律效力的行政复议决定书、意见书同时抄告被申请人的上一级主管部门。
第八十三条被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的处分。
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