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本文目录一览：
- 1、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》答记者问
- 2、对于未建立脱贫人口小额信贷风险监测和预警机制的追究谁的责任
- 3、从国土管理角度解读国发(2014)43号文件
- 4、聂无逸：防控地方融资平台债务隐患
- 5、葫芦岛市政府性债务管理暂行办法
- 6、专项债支付设计费的依据
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》答记者问
七、问：《通知》对大力推进信息公开提出了哪些要求?
答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域，要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。
一是完善地方政府债务信息公开制度。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。
二是推进政府购买服务公开。地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规和亏模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。
三是推进PPP项目信息公开。地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政搏蚂府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。
四是推进融资平台公司名录公开。
八、问：近期在制止地方政府违法违规融资担保行为方面采取了哪些措施?
答：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党的十八大以来，按照全面深化改革的要求，2014年修订了预算法，并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，构建了地方政府债务管理的法律制度框架，明确了地方政府融资担保行为的“正面清单”和“负面清单”。但由于个别地方政府法治观念薄弱、责任意识和风险意识不强等原因，违法违规融资担保问题仍时有发生，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，会同有关部门依法坚决制止违法违规融资担保行为，唤银神切实防范政府债务风险。
一是建立地方政府债务常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号)，发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，加快推进建立全方位、常态化的监督体系。
二是认真核查违法违规融资担保问题。2016年以来依据审计移交线索和举报线索，先后组织驻相关地区专员办，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持对地方政府债务监督的高压态势。
三是严格依法惩处违法违规行为。依据预算法、国务院文件等法律和政策规定，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，一律按照管理权限转请有关省级政府、中央监管部门核实情况，严格依法处理，及时防止风险扩散。
四是公开曝光一批违法违规案例。分批公开通报典型案例，敢于对违法违规融资担保行为揭开盖子。目前已分3批公开通报部分市县政府和金融机构的违法违规融资担保行为，既起到警示作用，也有利于引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。
对于未建立脱贫人口小额信贷风险监测和预警机制的追究谁的责任
为更好地理解和执行《广西壮族自治区扶贫小额信贷风险补偿金管理办法（修订）》（以下简称《办法》），现将相关政策解读如下：
一、《办法》出台的背景
（一）广西扶贫小额信贷进入集中还款期，对风险补偿金的启用已提上日程。
2019年，我区到期的扶贫小额信贷余额168.93亿元，占贷款余额总量（232.74亿元）的82.75%，尤其是第三、四季度，到期扶贫小额信贷33.59万户、152.79亿元，占全年到期贷款的90.44%。部分扶贫小额信贷出现逾期，亟待明确风险补偿金的补偿标准和启用程序。
（二）2018年国家脱贫攻烂大坚成效考核反馈广西问题指出广西扶贫小额信贷风险补偿制度不健全。审计发现，某县未按规定制定扶贫小额信贷风险补偿金管理办法。
《自治区扶贫开发领导小组关于印发2018年国家脱贫攻坚成效考核反馈广西问题整改落实工作方案的通知》（桂扶领发〔2019〕7号）要求广西银保监局和自治区财政厅牵乱族头完善自治区层面的扶贫小额信贷风险补偿金管理办法，指导县级完善风险补偿制度。
（三）市县及金融机构多次提出调整意见。
随着扶贫小额信贷工作形势的变化，市县和放贷银行多次要求对原来的《广西壮族自治区扶贫小额信贷风险补偿资金管理办法》（桂财农〔2017〕58号）进行修改，以合理确定风险补偿比例，并明确风险补偿金的启用程序、损失认定标准等事项。
二、修订的目的
本次修订的目的，是为了鼓励、督促相关部门和放贷银行依法依规、扎扎实实做好扶贫小额信贷的回收工作，尽最大可能减少国有资产损失。
受上级政策和历史因素的影响，广西扶贫小额信贷在准入时未能严格审核，贷后管理也不如同类商业贷款严格，如果在最后的回收阶段还不能妥善做好问题授信的清收追偿工作，那必然会造成国有资产的巨大损失。
因此，通过本次修订，要充分发挥财政资金的政策导向作用，督促各级各单位严格贯彻落实自治区领导在2019年全区扶贫小额信贷电视电话会议上的讲话精神，“层层压实责任，倒逼工作落实”；督促放贷银行“切实负起扶贫小额信贷管理的主体责任，按照规定严格做好贷款的审核、迹历猜发放、回收等工作”；督促相关部门用好用足政策、姿型在法律法规允许范围内给予放贷银行最大限度的支持，共同做好扶贫小额信贷风险防控和回收处置工作。
三、政策依据
（一）《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》（银监发〔2017〕42号）
（二）《中国银保监会 财政部 中国人民银行 国务院扶贫办关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》（银保监发〔2019〕24号）
（三）《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号）
（四）《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕65号）
（五）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
（六）《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）
（七）《财政部关于印发〈财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法〉的通知》（财预〔2016〕175号）
（八）《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）
（九）《金融企业财务规则》（财政部令第42号）
（十）《财政部 国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》（财税〔2011〕70号）
（十一）《关于进一步推进扶贫小额信贷工作的通知》（桂开办发〔2016〕70号）
（十二）《关于稳步推进扶哗迟弊贫小额信贷工作的补充通知》（桂开办发〔2016〕177号）
四、《办法》的主要内容
《办法》分为八章，共三十六条。第一章为总则，说明了《办法》制定的背景依据，明确了风险补偿金发放的对象和范围；第二章为风险补偿金管理委员会，明确了县级风险补偿金管理机构、议事规则和各单位职责；第三章为风险补偿金的来源和补充，明确了风险补偿金的来源、补充机制和拨付程序；第四章为风险补偿金的日常管理，明确了日常管理的责任部门、三方共管机制、月报制度和补偿比例；第五章为风险补偿金的启用，明确了损失认定标准、负面清单制度、风险补偿金启用程序和旦稿退回机制、业务所需材料等；第六章为风险补偿金绩效考核，明确了考核要求和缓冲机制；第七章为保障和监督，明确了监督机制和问责依据；第八章为附则，明确了文件解释机构以及其他附加条款。
五、需要说明的重点问题
（一）风险补偿金的补偿比例。
从外省的情况看，全国扶贫小额信贷工作开展情况较好的湖南省郴州市宜章县扶贫小额信贷累计投放4.3亿元（其中户贷企用2.24亿元），对户贷户用资金补偿比例90%，对户贷企用扶贫小额信贷不予补偿。截至6月13日，该县4300多万元的风险补偿金仅启用45万余元。从我区的情况看，自治区扶贫办、金融监管局等相关部门均提出应将风险补偿比例设定为70%，而各市对风险补偿比例的意见不一，百色、河池、梧州、崇左、桂林、来宾、玉林、钦州、防城港等9个市同意风险补偿比例为70%，柳州、贺州两市建议按50%—70%执行，南宁、贵港、北海等3个市建议按50%执行。
为达到既合理分担信贷损失、确保不出现系统性风险，又压实放贷银行清收责任、尽量提高贷款回收率的政策目的，综合考虑各方意见以及我区扶贫小额信贷风险情况，本办法将风险补偿比例由原来的50%调整到70%，并保留风险补偿金不实行限额管理的规定。
（二）明确风险补偿金和担保金的区别。
中央各部委相关文件多次强调，不得将风险补偿金混同为担保金使用。风险补偿金来源于财政性资金，是政府为了鼓励相关主体向政策鼓励发展的领域投入资源、从事经营活动、完成特定任务而给予的一种补偿资金。而担保金则是在债务人不按约履行还款责任时需承担偿还义务的资金。两者的性质和会计处理方式均有本质不同。按照上述规定，风险补偿资金不能混同于担保金、不能直接代偿贫困户的逾期贷款。否则，将违反中央文件规定，并会触及地方政府隐性债务的政策红线。因此，在本办法的相关条款中，明确风险补偿金只是对放贷银行的合理损失进行补偿，并确认为银行的收入。
（三）对扶贫小额信贷的合理损失进行补偿。
本办法所称合理损失是指符合扶贫小额信贷经营活动常规情形，剔除了异常因素所致损失之后的贷款损失。政府建立风险补偿机制，其本意是对金融机构因放宽授信条件而多承担的风险进行补偿。但是，部分放贷银行在放宽授信条件的同时，也放松了贷后管理的力度，导致扶贫小额信贷风险步步累加，直至出现不良。因此，对扶贫小额信贷所形成的损失，在考虑进政府力推所带来的准入风险之外，还要考虑放贷银行贷后管理松懈、清收不力的影响和个别搭乘扶贫小额信贷便车违规发放的情形。这部分扶贫小额信贷损失即为不合理损失，由县里根据产生原因和责任划分，自行协调解决。另外，本办法制订了缓冲机制，采取全区各县扶贫小额信贷损失率横向对比和阈值相结合的方式，对扶贫小额信贷损失率超过10%且高于全区扶贫小额信贷平均损失率的县，其新发生的扶贫小额信贷损失暂不纳入风险补偿范围。
（四）风险补偿金的启用时间。
风险补偿金是减少放贷银行损失的最后一道关口，以呆账认定金额为基础来计算补偿金额。为鼓励、督促各方加快清收进度、加大清收力度，尽最大可能减少国有资产损失，风险补偿金的启用以完成呆账认定为前提。如果县级清收工作开展顺利，在较短时间内收集整理出完整的证明材料，即可按照财政部印发的《金融企业呆账核销管理办法（2017年版）》（财金〔2017〕90号）的相关规定进行呆账认定，并申请风险补偿金。此项制度设计主要是为了防止出现部分单位消极怠工、放慢清收工作、直接拖延至风险补偿金启动时间的现象。
（五）穷尽追索的要求。
根据国家有关政策法规精神，放贷银行应在各相关部门的协助下，查清贷款贫困户或企业名下财产，按照相关法律法规的规定申请查封、扣押、冻结，并积极跟进诉讼程序，尽快执行相关财产。上述财产包括但不限于：贷款贫困户或企业名下所有银行账户的存款（法律不允许扣划的除外），土地（林地）使用权、相关资源承包权、房产、钢结构厂房、机器设备、车辆、股权、其他流动资产和固定资产等。
（六）怠于行使代位追索权。
根据《中华人民共和国合同法》第七十三条，因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权。针对户贷企用扶贫小额信贷而言，贫困户未使用贷款且不具偿还能力，企业从贫困户处获得资金而对贫困户负有债务，且二者之间的权利义务关系不属于专属债权。这一情形，符合代位权诉讼的条件。放贷银行可依此项规定直接向法院起诉企业，并将贫困户列为证人或第三人。如果放贷银行怠于行使代位权进行追索，错失清收时机，致使企业转移财产，造成贷款损失的，不纳入补偿范围。
（七）用扶贫小额信贷承接问题授信。
用扶贫小额信贷承接问题授信是指扶贫小额信贷发放时，企业存在资不抵债、征信逾期，或是企业原来的贷款因违法违规被要求收回等情形。这种情况属于非正常发放的户贷企用扶贫小额信贷，风险补偿金不予补偿，由县级协调解决。
（八）对风险补偿金不予补偿部分的解决途径。
本办法明确规定，由县政府协调相关部门和放贷银行对因不正常、不合理发放而造成风险补偿金不予补偿的扶贫小额信贷进行成因分析、责任划定和组织协调，以确定政银分担比例。这部分扶贫小额信贷的补偿不受本办法约束，不得使用风险补偿金，由县级在充分尊重历史事实、保障各方合理诉求、维护脱贫攻坚大局的基础上，依法依规制定补偿方案。
（九）其他相关问题。
1.本办法第四条所提“符合条件”指的是发放了扶贫小额信贷且不存在违法违规发放的情形，侧重点在于不存在违法违规发放的问题。
2.本办法第二十五条所提市场化方式处置不良贷款，是指放贷银行依照相关规定将进行债权转让，以降低不良贷款比率的做法，包括但不限于单户债权转让、批量不良转让、不良资产证券化、基金方式进行不良贷款转让等方式。市场化方式进行不良贷款处置后，放贷银行即可依据《金融企业呆账核销管理办法（2017年版）》（财金〔2017〕90号）进行呆账认定，并完成风险补偿和呆账核销等工作。
3.本办法第二十五条所提金融资产管理公司，需在与县里首次开展合作前，以正式文向自治区财政厅申请准入。自治区财政厅在对金融资产管理公司的资质进行审查后，决定是否列入准入名单。自治区财政厅将定期向社会公告准入名单，并根据金融资产管理公司的管理水平，对清单进行动态调整。
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从国土管理角度解读国发(2014)43号文件
10月2日，国务院出台汪清渗《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“《意见》”），即国发43号文。该《意见》引起社会各界广泛关注，这不仅关乎地方政府举债偿债问题，还将影响到上万家地方政府融资平台的发展和命运问题。
一、文件内容
《意见》共有七个部分，可以划分为总体要求、地方政府性债务管理机制和存量债务处理三个重要方面。
首先，本《意见》的指导思想是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。其中最核心的内容是建立规范的债务管理机制，而发挥积极作用、防范化解风险和促进健康发展则是其目的所在。要达到上述目的，需要坚持的基本原则是“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”二十字方针。
其次，对于如何加强地方政府性债务的管理，《意见》也给出了一整套的解决方案，分别是加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险和完善配套制度等四个方面。
通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题；通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么用”的问题；通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。此外，完善配套制度则从完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制和强化债权人约束等三个方面，为建立规范的地方政府举债机制提供保障措施。
最后，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险，并就相关的组织领导工作进行了必要的补充。如果说，建立规范的地方政府举债机制是长效制度，那么消化存量债务，则是解决当前棘手的问题。《意见》还对妥善处理存量债务提出了明确措施：在清理甄别地方政府性债务的基础上，一是对地方政府及其部门举借的债务，以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分，纳入预算管理。二是对企事业正丛单位债务中不属于政府应当偿还的部分，要遵循市场规则处理，减少行政干预。
二、要点分析
（一）一个机制约束政府负债
《意见》提出建立规范的地方政府举债融资机制，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，对之前粗放式的政府债务扩张进行约束。
“借”明确了地方政府债务的举借主体和形式。只有经国务院批准，省（自治区、直辖市）一级的政府才可适度举借债务，市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借，政府债务不能通过企事业单位等举借。其次，地方政府举债采取政府债券方式，通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金困脊问题，此种形式已经非常接近美国市政债。
“用”严格限定了资金用途，并将债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。政府债务要纳入全口径预算管理，硬化预算约束，建立起对违规使用政府性债务资金的惩罚机制。
“还”主要明确了地方政府性债务的偿债主体和应急机制。明确地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。在应急机制方面，在地方政府通过变现资源、压缩开支等多渠道筹措资金仍难以自行偿还债务的情况下，明确提出了地方政府要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。这种安排，可在一定程度上防范地方政府债务规模盲目扩张。
（二）两个思路解决债务问题
根据截止到2013年6月底的政府性债务审计结果，我国中央政府债务占GDP的比重约20%，而地方政府债务占比则达到32%左右，合计政府负债率约为52%，考虑到2013年6月后的增量债务，当前我国政府负债率正在逼近60%的国际安全警戒线。而地方政府还债的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面，在当前新型城镇化的背景下，预计到2020年，城镇化建设资金缺口达到42万亿，仍然需要举借大量政府债务。
如何处理存量债务的问题，《意见》给出一个很好的解决办法，就是“置换”。拿什么“置换”什么？如何“置换”？由于之前的《预算法》不允许地方政府举债，导致地方政府债务多是间接持有，以融资平台的银行贷款、城投债等形式出现，利率较高，并且正面临偿债高峰。目前，地方政府债务中需要被“置换”的，就是这些亟待偿还的各类债务，尤其是银行贷款。
要“置换”这些债务，在目前的情况下，一个选择是在现有地方政府举债机制下借新债还旧债。当地方政府具有了发行债券的权力以后，就可以直接发行债券，这属于直接融资，利息较低而且期限更长。
“置换”旧债，对于地方政府来说有两个好处。第一，降低地方政府融资成本。以低息债务置换高息债务，减轻利息负担。地方政府债券是以地方政府信誉担保的资产，理论上说其风险仅高于国债，但远远低于企业债券。因此，其利率一般也比较低。所以，用地方政府债券置换银行贷款有助于降低地方政府的融资成本。第二，减轻地方政府短期还款压力，解决了今明两年还款高峰的问题。以长期债务置换短期债务，拉长还款期限，减轻目前的短期还款压力。地方政府发行债券时，可以根据其预期收支情况确定债券的期限结构，这就使其可以用期限较长的地方政府债券置换期限较短的其他债务，减轻每年的还款压力。《意见》里明确指出，“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”
新的建设资金来源问题，《意见》将公益性事业划分为有收益和没有收益两种情况，通过赋予地方政府发债权解决这一问题，没有收益的由地方政府发行一般债券融资，通过一般公共预算收入偿还；有收益的发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。其次，推广使用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，解决新的建设资金来源。
（三）三条界限划分责权主体
《意见》明确划分了中央与地方、地方与平台、政府与市场之间责权利主体间的界限。首先，实现中央政府与地方政府的切割。《意见》中明确指出，中央政府不对地方政府债务进行兜底，把中央政府从地方政府债务中隔离开来，避免了地方政府债务危机逼迫中央政府兜底从而转化为国家债务危机的可能性。第二，实现地方政府和融资平台的切割。明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁换、风险自担。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。第三，处理好政府与市场之间的关系。使市场在资源配置中起决定性作用，利用市场体系，使资金更好地在部门间、地区间、经济单位间流动，得到有效配置。
三、融资平台公司未来何去何从
在城市发展的大背景下，作为特定时期中国特色的产物，融资平台公司自上世纪90年代组建以来，作为政府推进城市建设、改进民生的重要手段，做出了巨大的历史贡献。然而我们清晰地看到平台公司在不断发展壮大的同时，也存在着一定的争议，尤其在经历2009年的爆发式增长后，规模虚增、负债高、盈利差等问题凸显，潜在的风险也越来越大。近几年的政策走向已趋近明朗，平台公司的路在哪里，做如下解读。
（一）融资平台存量债务处理
《意见》要求“剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府性债务”，平台公司的“代政府融资”职能将不可持续，意味着融资平台政府融资功能将被逐步剥离，这是中央对地方政府融资行为规范管理的持续，未来融资平台公司将会进行渐进式地调整、改造。
1、政府性债务的剥离。对平台公司的既有债务进行分类，按“谁受益、谁承担”的原则，由平台公司举债，实际投向公益性项目的债务，应由地方政府承担直接偿债责任，按《意见》要求，可依靠省政府代市县级政府发行债券进行置换；由平台公司举债，投向供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的准经营性项目的债务，可将债务和资产打包，由地方政府或平台公司作为主体进行PPP社会化运作，引入社会资本，化解债务风险；对于由平台公司自身运营和发展，及与公共服务无关的市场行为而形成的债务，由平台公司自行偿还，政府不承担兜底责任。
2、增强自身融资能力。《意见》明确“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”，一直以来银行等资金机构看重的融资平台“政府背景”将逐渐失去价值，政府背书、政府信用等将逐渐失去效用，未来平台公司将作为一般性企业，其融资能力将取决于有效资产、未来盈利能力等。例如江西省2014年9月出台的《江西省政府性债务管理暂行办法》中明确“对融资平台公司债务，政府仅以出资额为限承担有限责任”，说明平台公司债务将不再视作“无风险”。
（二）平台公司的发展转型
平台公司是特殊时期的特有产物，具有生命周期。随着城市建设高峰的过去，某些平台在完成了某个领域的投资建设任务后就应该历史性地退出舞台，要么关闭要么转业成为经营实体。而从改革成本和改革稳定性的角度来看，推动平台公司转型是更佳方案。未来平台公司将会去平台化运营，作为一般性的竞争性和地方性国有企业存在，平台公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化转变，参与市场化竞争。
1、宜涉足的领域
一是产业引导和国有资产管理，即按照地方政府产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行政府投资导向的职能，同时在公用事业、轨道交通、广告经营、能源开发、地产置业以及文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作，规范企业经营，确保国有资产的保值增值。
二是城市运营管理，即运用市场手段，对包括城市基础设施（如道路、桥梁等）、城市资源性资产（主要是城市土地）和城市无形资产（如广场、道路冠名权）在内的城市资产开展的多种形式的经营管理活动，以提供公共产品或公共服务为目标，充分经营和利用城市基础设施，发挥融资平台公司公共产品提供者和公共服务提供者的作用；
三是城市金融服务，城市的持续健康发展离不开银行、金融机构的支持，平台公司作为地方性国有企业应着力打造金融板块，可参股银行与银行联姻，亦可涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、担保公司等多种金融业态，金融板块将成为一些融资平台公司未来的经济增长极，不仅能为其盈利能力注入新动力，还能带动地方经济的发展。
2、未来的发展路径分析
虽然融资平台公司目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域，但他们发展的脚步正在逐步远离单纯的政府性融资平台公司。在业务发展方面，平台公司应坚持以基础设施建设为核心，向多元化、跨区域化发展，进一步夯实业务能力，并购和整合将成为平台公司发展的常态，生存下来的平台公司将以新形象和新境界展现在人们面前。
（1）跨区域发展方向
在融资平台公司的初步发展阶段，公司的发展主要是在本地完成。而进入转型阶段之后，有能力的融资平台公司开始实施横向扩张战略。如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司、房地产公司等，实现规模经济；利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务。
（2）多元化发展方向
目前融资平台公司都在尝试战略转型，一方面随着其所在城市的发展，继续从事基础设施建设和土地一级开发业务；另一方面积极投资实体产业，进行多元化发展。大多数融资平台公司的转型选择依然围绕土地开发相关产业链，进行土地一级二级联动开发。条件成熟时，融资平台公司可凭借地方政府独特的资源、机遇，大胆进行非相关多元化的拓展，向产业投资、资产管理、金融控股、城市运营、城市旅游等多元化业务转型，不断发展壮大平台经营性业务板块，增强平台自我造血能力，形成新的利润增长点，通过经营收益反哺公益性项目，减轻地方政府的财政压力。
（3）纵向整合方向
依托融资平台公司既有的专业能力，积极在供水、污水、垃圾处理、燃气等产业培育立足本地、面向市政公用产业化龙头企业，形成较大规模的集投资建设、运行管理、技术创新产业为一体的集团，带动整个市政公用产业向集团化、集约化、产业化方向健康发展，大型产业化龙头企业对市县的行业性公司兼并重组等将为常态。
（三）平台公司的能力培养
1、理清与政府的关系
融资平台公司应厘清与地方政府的关系，根据市场规则，明确平台公司的服务提供商和地方政府的服务购买者关系，同时在债务和平台公司运作方面，对平台公司进行定位。
（1）债务方面
按照国务院及人民银行、银监会的要求，金融机构对融资平台公司项目逐个开展重新评审和风险排查，梳理落实贷款项目审批、项目资本金、还款来源和抵押担保情况，地方政府在此背景下应针对融资平台公司的实际情况，采取有效措施，督导融资平台公司做到已发放贷款与具体项目挂钩，落实项目资本金，为融资平台公司减轻债务包袱。
（2）做实资本
政策伊始，地方政府应尽快为融资平台公司注入有效可变现资产、特许经营权、税收返还等以增加公司现金流覆盖程度，做实资本金，为融资平台公司市场化运作提供资金基础，实现既有债务与地方财政彻底剥离，也为地方政府职能转型提供保障。
（3）资产整合与平台重构
对融资平台公司进行规范和重组，按未来公司的发展定位，对于与业务不相关的公益性资产、享受政策支持的项目等进行剥离，为平台公司减轻运作包袱；同时，根据业务发展需要，通过对区域内国有资产和资源的重组和整合，将城市资源和国有资产集中进行归集，全力打造综合性城建融资实业型平台公司，做大业务规模，培养专业能力。在此之上此外，积极探索区域投融资平台的协同发展，尝试区县平台整合和跨地市区域的平台整合。
2、规范企业运营
（1）建立健全的法人治理机构
融资平台公司需构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构，要推动融资平台公司由事业法人向公司制法人转型，真正确立其市场主体地位，实现完全市场化运作。
（2）优化内部管理，做实管理基础
充分考虑融资平台公司未来的职能定位、业务板块等，设置合理的组织架构及授权体系，并清晰部门职能、岗位职责分工等，做实平台公司的内部管理架构，提高运营效率。同时，针对集团化运营的融资平台公司，应结合平台的职能定位、业务发展规划等，对下属参控子公司进行系统梳理并分类，针对性地设计管控模式，充分激活各子公司的发展动力。
（3）强化人力资源团队建设
做好人力资源发展规划，多渠道市场化吸引人才，实现各方面人才在管理思想、经验及发展潜力的合理搭配，形成既具有管理能力、又具有发展动力的人才团队。注重人才梯队的培养，确保引进的人才符合公司未来发展的要求。
（4）推进平台公司的改制
建立产权机制，通过管理层持股、技术入股、职工持股等手段，推动企业股权多元化和股份制改革，激发内在活力。
四、总结与前瞻
党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，2014年《政府工作报告》也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。5月20日，国务院转批国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发18号文），提出剥离融资平台公司的政府融资职能。6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。10月2日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。10月8日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发45号文），根据新修订的预算法部署进一步深化预算管理制度改革的具体措施。
一切事物都是时代的产物，在1994年分税制改革和中国城镇化建设的大背景下，地方政府融资平台应运而生，对我国城市建设做出了不可磨灭的贡献。然而时移世易，所谓“成也萧何，败也萧何”，在原有财政体系下异军突起的融资平台公司，在未来财政体系的变革下，将面临更加严峻的考验。
虽然前行的道路还需要摸索，但方向已然确定。我们预测，在今年底或明年初，国家将出台政策，全面放开省级地方政府债券的自发自还。此外，国发45号文的出台有着非常强烈的信号指向，因为预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏，我们认为财税体制改革将在今明两年取得决定性进展，并将在2016年基本完成，而对于地方政府性债务的规范管理和融资平台的职能调整，也将配合着调整到位。
当融资平台债=地方政府债=中央政府债的逻辑链条被斩断，地方政府融资平台将失去地方政府的信用背书和土地财政的支撑，独自面对市场的竞争。当然，这个转变不是一蹴而就，可能需要数年甚至更长的时间去改变。对于政府融资平台而言，在适应国家政策调整的基础上，未雨绸缪，早做谋划，为未来成功转型打基础，这是当务之急。
聂无逸：防控地方融资平台债务隐患
银河证券研究院战略研究员 聂无逸 （本文首发于《中国金融》2019年第18期）
目前，宏观经济减速和金融降杠杆政策对地方融资形成严峻挑战。一个明显的市场信号是2018年以来城投非标债屡现违约险情。20多年来，地方融资平台背负了金融系统庞大的债务（主要是银行贷款和城投债）。目前全国地方融资平台总数超过1万家。如果城投债务规模持续扩张并出现本息偿还危机，如果推动城投债务重组不能解决地方建设资金的匹配问题，也不能解决地方政府和金融机构的道德风险问题，就不能做到城投公司和项目的风险隔离，那么财政金融秩序和资本市场的正常运行都会因为信用危机而遭受严重损害。加强对地方隐性债务的控制，进而明确地方融资平台的管理模式，是当前风险防范工作的重点。
地方融资平台的债务规模
地方融资平台的总体债务形势比较严峻。首先，地方融资平台债务不仅规模大，而且信息披露不充分，后者也放大了外界的焦虑情绪。地方融资平台从政策界定到归口管理都模糊交叉，到目前为止并没有一个公开统一的规模数据。2014年，国务院《关于加强地早悄知方政府性债务管理的意见》（43号文）出台以后，财政部曾组织实施全国范围的地方债务甄别，之后相关部委又进行过几次地方债务的统计，但都有特定的口径和用途。从构成来看，地方融资平台的债务主要分为三类：银行贷款、城投债、非标融资。下文以公开披露的城投债为考察对象。按照wind公开数据统计，从2008年7月22日到2019年4月15日，全国31个省级地区（不包括港澳台地区）合计发行城投债13820支，发债主体合计2252家，累计金额达到13.28万亿元，累计余额达到7.88万亿元，存量城投债的票面利率区间为4.54％～6.34％。
地方融资平台的银行贷款总规模目前没有直接数据。从公开信息可知，2013年1月，原银监会披露地方融资平台的银行贷款余额为9.2万亿元，占银行业贷款余额的13.8％。笔者查阅到的最近一次公开信息是2013年上半年原银监会工作会议上披露，截至2013年6月底，地方政府融资平台贷款余额高达9.7万亿元。2013年，原银监会发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，提出“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的总体原则，并于2013年4月开始实施。2014年出台新修订的预算法，国务院发布影响深远的43号文，明确提出平台的政府融资功能必须脱钩的要求，地方融资平台的功能定位和政策环境就此发生重大变化。与此同时，原银监会不再对外发布融资平台的贷款余额。如按照“总量控制”的原则进行匡算，wind数据库显示，2019年4月15日银行业贷款余额为142.11万亿元，如按照2013年平台余额13.8％的比例推算（鉴于近年来地方经济建设的可持续发展势头、银行贷款对稳定地方经济建设的重要意义以及地方融资平台的信用水平等多方面的情况，可以推定银行的贷审政策应与城投转轨力度保持一致，正反方向的作用基本可以对冲），则地方融资平陆消台的银行贷款余额推算为19.61万亿元。
非标融资是地方融资平台政策约束最少、使用最为灵活、风险成本也最高的融资工具。非标融资的形式多样，包括委托贷款、信用贷款、信托计划、资管计划、私募基金以及其他融资形式的多重嵌套。目前没有权威的城投非标数据，有的市场机构根据发行城投债且主动披露非标融资的960多家平台的审计报告，得出2017年底样本平台的非标融资额为1.65万亿元，这个数字覆盖不够全面，漏掉了明股实债和故意回避披露的债务，以及没有发行债务的8000多家中小平台的非标融资，这些未统计平台的非标规模一般不大，如果再考虑到2018年资管新规的政策压制，1.65万亿元之外加上遗漏的部分，地方融资平台非标融资总额应该不会超过3万亿元。据业界判断，非标融资占平台融资的总比例一般不超过10％，3万亿元非标规模应基本在此区间内。
综上，笔者可以推算出目前地方融资平台的总体规模应该约为32.3万亿元（32.3=9.7+19.6+3）左右，但是还有其他扣减项，比如，国发43号文提出的“发行地方政府债券置换存量的政府债务”，其中存量的政府债务应该覆盖经甄别确认的部分城投债务。其中2015年置换了3批合计3.2万亿元运芦，其中第一批1万亿元的置换范围是截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。据报道，2015～2018年，各地政府共发行了12.2万元地方政府置换债。对应笔者的统计口径，债务置换对2013年6月底9.7万亿元的贷款余额会有一定对冲，假定对冲额度为50％，即6.1万亿元。据此平台的债务总规模在26.2万亿（32.3万亿-6.1万亿）元，从谨慎性角度考虑，笔者粗略推定地方融资平台的规模估计在26万亿～30万亿元。随着融资平台管理的不断规范和各项改革的持续推进，地方融资平台债务存量规模会得到进一步控制，信息披露相信也会更加科学、及时和透明。
解决地方融资平台债务的路径思考
地方经济建设是硬任务，只要地方政府的资金需求得不到认真的解决，政府债务仍然会通过隐性担保、代建工程等形式腾挪到地方融资平台。这在客观上要加强 财经 秩序的严肃性，加强相关体制改革，避免地方经济发展突破债务容忍度，影响 社会 经济的稳定。
化解地方融资平台债务问题，最直接的办法就是再次实施债务甄别和置换。但是最直接的办法未必就是最合适的办法，解决问题的次序和具体策略将决定政策实施的效果。笔者认为，把绝大多数地方融资平台债务都置换为地方政府债务，单纯从债务负担角度来简单测算，并非不可承受。依据前文，推定地方融资平台债务总规模为28万亿元〔28=（26+30）/2〕，平均到期时间假设为5年，如果在2018～2022年按5年分批置换，则每年增加5.6万亿元地方政府债务。在此前提下，2018年的地方政府债务余额增加到23.99万亿（18.39万亿+5.6万亿）元，2018年我国地方政府债务率会提高到99.96％，即将触及国际通行的100％～120％的警戒标准；如再加上中央政府的债务余额14.96万亿元，则2018年我国政府债务率将会提高到43.26％，依然低于欧洲60％的警戒线。从增量来看，年增加5.6万亿元债务负担的增长幅度，基本相当于2018年GDP的6.22％，与GDP增长幅度基本相当，按此增长规模推算，存量地方融资平台债务纳入地方政府债务，从整个国家的债务负担率来说，五年之内大抵可以承担，假如展期到10年，当期债务负担会进一步降低。另外，地方融资平台债务主要投向地方重要的基础设施和其他公共产品，这将有助于地方经济的可持续增长，并将有效提高地方的债务偿还能力。但是对于地方政府来说，债务压力会较为沉重。考虑到地区经济发展水平的差异和负债水平差别，如果中央给予适当补助，应不会对地方的经济正常运转产生明显拖累，但是如何确保公平与效率的问题，以及防止操作过程中的道德风险，将考验决策者的大智慧。在以上假设的基础上，笔者认为如果再对地方融资平台实施严格的规范、清理和转型，应该可以彻底解决城投债务存量问题。这也从侧面说明，中央近年来对地方融资平台采取坚决但又比较耐心的堵疏结合的方法，是有预见性和充分底气的。但是地方经济建设的财力补充问题依然没有解决。如果只是做债务置换，即使不会出现旧债挤压新债发行规模的问题，地方融资平台债务消失后出现的资金缺口如何弥补也将是一大考验。除了地方融资平台债务，地方政府自身还有部分隐性负债，汇集起来尽管还在总体债务承受能力范围内，但也接近债务警戒线，因此中央政府对地方债务风险应保持高度警惕。
化解地方融资平台债务问题，可以考虑在金融供给侧结构性改革的同时，加快推进财政体制改革，理顺中央与地方政府之间的经济关系，解决地方事权与财权不对称的问题。或者反过来说，只有中央地方的财税体制改革推进到位，地方融资平台债务问题才有可能得到化解。如果要解决地方融资平台问题，就必须以事权和财权统一为重要切入点。以理清中央和地方事权财权为前提，要么地方事权做减法，要么地方财权做加法，或者两者并行。
化解地方融资平台债务问题，最终还是要落到改革地方的投融资体制。对于地方的准公益性质的、具有收费项目特征的基础设施建设和 社会 服务项目，终究是要有独立的市场主体来负责建设或长期运营。对于具有实际市场经营能力、能够自主经营、自负盈亏的城投企业来说，依然具有继续存在的 社会 空间和经济价值。建议地方政府联合国有、民营的基础设施产业公司，对有经营基础和管理能力的城投公司实施混合所有制改造，完善法人治理结构，强化企业的自我约束机制，增加注册资本金，增强其债务承担能力，使其真正成为地方准公益性投资的主导力量。不仅要建立地方投资体系，还要建立地方融资体系。比如，可以充分借鉴国家开发银行的功能设计，建设有管理的高效地方金融机构，专门负责本地区的政策性融资服务，服务范围包括地区重大基础设施建设工程、跨地区的建设工程配套、准非公益性地方项目的建设等。今后在实施积极财政政策时，地方政府可以快速通过地方开发银行获得融资，不仅能够保证融资的规模和效率，还可以充分保障中央和地方对各地投资规模、结构和质量的准确把握，有效控制经济风险的传递和蔓延。
加强重大风险事件的防范和预警，及时发现和化解系统性风险隐患，这是解决当前经济领域深层次矛盾的重要切入点。对于如何认识和解决地方融资平台问题，尽管经济界一直存在不同的看法和争议，但正是由于中央采取了坚决、理性而又比较耐心的引导政策，地方融资平台并没有成为拖累中国经济的问题资产，相反在推动新型工业化和城镇化建设过程中发挥了重要的作用。从总体上来看，地方融资平台的风险目前处在存量相对可控的范围内，只要后续的规范管理和处置措施果断得当，做到坚决控制债务增量、积极化解债务存量，进而全面推进财税体制和投融资体制的改革，转型后的地方融资平台在未来的经济建设中依然可以发挥重要作用。
作者单位：银河证券研究院
葫芦岛市政府性债务管理暂行办法
第一章 总则第一条 为规范我市政府性债务管理行为，防范政府债务风险，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 》（国发〔2014〕43号）、《辽宁省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（辽政发〔2015〕9号）等法律法规和规定，结合我市实际，制定本办法。第二条 本办法所称政府性债务，包括政府债务和或有债务。
政府债务是指各级人民政府为公共交通、公共卫生、文化体育、水利设施、保障性安居工程等公益性事业发展举借，需地方政府承担偿还责任的债务。具体包括：经国务院批准纳入政府债务管理的存量债务；通过省政府代为发行地方政府债券形成的债务；符合国家规定的在建项目后续融资形成，需地方政府承担偿还责任的债务。
或有债务指存量债务中政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务。第三条 本办法适用于葫芦岛市政府性债务的举借、使用、偿还或者提供担保以及对政府性债务的监督管理。国家、省对政府性债务管理另有规定的，从其规定。第四条 政府性债务管理应遵循以下基本原则：
（一）量力而行、风险可控。政府债务规模应当与经济社会发展需要和财政承受能力相适应，对政府债务规模实行限额管理。坚决防止发生区域性和系统性风险，防范化解财政金融风险。
（二）分级负责、归口管理。政府性债务实行分级管理，全市各级人民政府是政府性债务的管理责任主体。财政部门是政府性债务的归口管理部门，其他相关部门根据职责分工开展工作。
（三）规范程序、强化约束。建立规范的政府举债融资机制，严格履行债务举借程序。实施政府债务预算管理，严格限定债务资金用途。健全债务风险预警、应急处置、考核问责机制。
（四）明确责任、依法偿债。坚持“谁举借、谁偿还”，落实偿债责任，明确偿债资金来源，按时还本付息，不得单方面改变债权债务关系，不得转嫁债务或逃废债务。市本级不承担县级人民政府（含县级市、区，下同）债务的偿还责任。第五条 建立全市政府性债务管理协调机制。
（一）全市各级人民政府负责统筹协调本行政区域政府性债务管理工作，推进政府性债务管理机制建设，审定债务举借方案，带判搏研究制定应急处置预案，组织实施债务管理考核。
（二）财政部门负责制定完善政府性债务管理制度，组织开展政府债务规模控制、预算管理、统计分析、风险预警等相关工作。
（三）发展改革部门负责政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目。
（四）金融监管部门负责对金融机构向政府及其部门（单位）的融资行为实施监管，防止金融机构违法违规提供融资。发现违法违规融资行为，应当及时报告本级人民政府和上一级金融监管部门。
（五）审计部门负责实施政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。
（六）各部门（单位）负责本部门（单位）债务管理工作。第二章 政府性债务的举借和担保第六条 政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。第七条 政府债务举借应经财政部门审核后，报同级人民政府审批，提请同级人大常委会批准。
政府工程拖欠款等需财政部门纳入政府债务管理的，由债务部门（单位）提请本级人民政府常务会议审议通过后，纳入政府债务管理。第八条 举借政府债务应当事先落实偿债资金来源和偿债责任，制定债务偿还计划及抵御风险措施。第九条 举借政府债务应当报请省政府代为发行地方政府债券。没有收益的公益性事业发展举借一般债务，通过发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展举借专项债务，通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收蠢祥入偿还。第十条 政府债务规模实行限额管理，债务限额主要根据政府债务风险和财力状况确定。
（一）债务高风险地区应当严格控制新开工项目，原则上不得新增债务余额，并采取措施逐步降低风险。债务规模冲亏下降到限额之前，按照“增减挂钩”原则，经规定程序审核后，准予在当年偿还债务额度内适度举借债务。
（二）债务风险相对较低地区，应当合理控制政府债务规模和增长速度。一般债务规模增长应与经济发展水平和财政收入增长相协调；专项债务规模增长应与对应的政府性基金和专项收入增长相协调。
专项债支付设计费的依据
专项债支付设圆粗计费的依据根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），我部制定了《地方政府专项债务预算管理办法》。
1、专项债券资金使用要求专项橘前镇债券资金使用要求。专项债券资金的使用应当严格对应到项目资本性支出，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出，不得调整项目，不得调整资金使用用途，并在规定时间内支出完毕。
2、专项债券资金使用范围。对照编制一案两书时的建设内容支付悔游相关工程费用，不得支付在建设内容以外的其他工程费用。
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