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[摘要]原国家质量监督检验检疫总局作为国务院计量行政部门，在计量法及其实施细则未对违法所得具体计算方法作出相应规定的情况下，对下级计量行政部门的请示作出相应答复，系对计量法相关规定的细化，并不违反计量法及其实施细则的规定及基本原则。
以下摘录自：（2019）鲁0791行初75号
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2018年10月25日， 被告市场监管局（原潍坊市质量技术监督局）以原告万顺加油站4台加油机的5条加油枪自锁功能不合格，其中3条加油枪设置了“作弊”程序，破坏了其计量准确度，该行为违反了《中华人民共和国计量法》第二十六条的规定为由，依据《中华人民共和国计量法》第二十六条和《中华人民共和国计量法实施细则》第四十六条的规定，作出（鲁潍）质监罚字〔2018〕52号行政处罚决定，决定：
原告万顺加油站申请行政复议，被告潍坊市人民政府于2019年4月30日作出潍政复决字〔2018〕第618号行政复议决定，维持了被告市场监管局作出的涉案行政处罚决定。
原告万顺加油站诉称，2015年1月17日，原告原法定代表人葛某与案外人杜某签订《安丘市景芝镇彭旺加油站租赁经营合同》（甲方为葛某，乙方为杜某）以及《补充协议》，约定乙方负责对加油站棚子进行拆除改造、甲方将全套证照正本交给乙方经营使用、乙方向甲方支付相应租金。
补充协议同时约定：乙方在经营期间必须依法纳税、合法经营，不能偷、漏油，否则所造成的经济损失和责任由乙方负全部责任并承担赔偿责任，经营期间因违法所发生的罚款等由乙方全部负责。
之后， 原告由杜某进行经营和管理，葛某未参与经营所得的利益分配。
杜某又吸收张某某等人参与合作经营，相关经营活动以及后续发生的“作弊”事件，原法定代表人葛某概不知情。
2018年8月1日，被告市场监管局（原潍坊市质量技术监督局）工作人员到原告处执法检查，认为原告处使用的部分加油枪自锁功能不合格、存在“直通”情况，有作弊嫌疑。
经调查得知，原告实际负责人杜某某找人利用作弊手段，对上述加油机、加油枪进行了作弊程序设置，影响了相关加油枪的计量准度。
被告市场监管局组织了听证会，但未采纳原告的异议，于2018年10月25日作出（鲁潍）质监罚字〔2018〕52号行政处罚决定。
原告申请行政复议，认为涉案行政处罚决定认定事实不清、处罚对象错误、量罚明显过当。
行政复议期间，被告潍坊市人民政府组织了听证会。
2019年4月30日，被告潍坊市人民政府作出潍政复决字〔2018〕第618号行政复议决定，维持了涉案行政处罚决定。
涉案行政处罚决定认定事实和适用法律错误，程序违法，量罚显失公正。
原告原法定代表人并非违法行为发生时加油站的实际经营人，涉案处罚决定中明确违法行为的实施者是加油站“实际负责人杜某某”，被告市场监管局也没有证据证明杜某某实施违法行为与原法定代表人之间存在串通、有共同违法的意思联络。
被告市场监管局将杜某某的违法行为所产生的法律后果归结为原法定代表人的违法责任，处罚对象明显与违法行为的实施主体不一致。
被告市场监管局已经认定原法定代表人并非实际违法行为人，不存在故意违法的主观状态，不应适用《关于加油站计量作弊案件违法所得认定和计算问题的答复意见的函》（质检法函〔2010〕34号）中的指导意见。
根据《行政处罚法》第三十九条的规定，行政处罚决定书应当载明行政处罚的种类和依据。
涉案行政处罚决定未载明行政处罚种类及所对应的法律依据，既属于认定事实错误，又属于适用法律错误。
在行政复议期间，被告市场监管局才正式明确认定违法所得的依据是《关于加油站计量作弊案件违法所得认定和计算问题的答复意见的函》（质检法函〔2010〕34号）和原国家质检总局《关于对计量违法案件有关违法所得计算问题的复函》（质检法函〔2004〕215号），上述文件并非法律法规规章，而是规范性文件，不得单独作为行政行为作出的法律依据，在正式处罚决定书中不予引用，应视为上述处罚种类中有关违法所得的认定没有法律依据，属于适用法律错误。
涉案处罚决定认定的违法事实均为杜某某所为，《现场检查笔录》、《检定结果通知书》、《调查笔录》等有关材料均向张某某、杜某某送达或询问，并未对原告现法定代表人及原法定代表人进行调查，更未就处罚决定听取现法定代表人及原法定代表人的意见，剥夺了《行政处罚法》规定的当事人的陈述、申辩权。
2018年8月1日加盖有原告公章的授权委托书中委托事项不明确，并未特指涉案的行政处罚程序，也没有指向具体单位，且杜某某系具体违法行为的实际行为人，与原告法定代表人同为当事人，具有利害关系，不能相互委托，张某某、杜某某在行政处罚调查程序中的陈述不得作为原告存在违法行为被追究的定案证据。
杜某某涉嫌使用作弊器的行为因数额巨大已经涉嫌刑事犯罪，被告市场监管局应按照行政处罚法的规定将该案移送有权机关处理，而不是“以罚代刑”直接作出行政处罚决定。
原告法定代表人明显不是涉案违法行为人， 被告市场监管局没有区分法律上的经营者和实际经营者的违法过错程度，将实际经营者的过错归结于原告的法定代表人，没有考虑原告法定代表人的主观恶性和违法程度，属于明显量罚不当。
根据《行政复议法实施条例》第四十六条的规定，被告潍坊市人民政府应当认定被告市场监管局作出处罚决定没有证据，但是其仍然认定了超过举证期限提供的证据，构成复议程序违法。
被告潍坊市人民政府应当充分保障原告同等程序参与权，在听证会后单方收集证据且作出对原告不利的复议决定，没有充分听取原告意见，违反了正当程序原则。
根据《立法法》第四十五条和全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》第一条的规定，原国家质检总局作出的《关于对计量违法案件有关违法所得计算问题的复函》（质检法函〔2004〕215号）无权解释《计量法》，因《计量法》没有进一步明确计量违法行为的没收违法所得的范围，应当由全国人大通过立法解释予以明确。
国务院的组成部门只能对其制定的部门规章进行解释，故上述文件违反了《立法法》的规定。
要求判决撤销被告市场监管局作出的（鲁潍）质监罚字〔2018〕52号行政处罚决定，判决撤销被告潍坊市人民政府作出的潍政复决字〔2018〕第618号行政复议决定，附带审查《关于对计量违法案件有关违法所得计算问题的复函》（质检法函〔2004〕215号）。
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被告市场监管局辩称，
一、涉案行政处罚决定认定事实清楚，认定违法主体正确。原告在调查中提供的营业执照可以看出原告是独立法人主体，原法定代表人在调查时认可原告是以安丘市景芝镇彭旺加油站的名义对外经营并出具发票。
原法定代表人与他人签订租赁协议系原告的内部行为，如因租赁合同的相对方造成损失，原告法定代表人可以向其主张赔偿，内部经营协议并不影响原告作为行政处罚相对人的适格主体。
原告出具委托书委托杜某某、张某某作为使用破坏计量器具准确度的加油机一案的受托人，其委托权限包括提供证据材料。
本案调查过程中，被告市场监管局发现原告存在使用破坏计量器具准确度的加油机的违法行为，在其办公场所调取其账本和计算机上的原始加油记录，并经原告代理人在证据材料上签字认可，足以证明其违法所得的真实性。
涉案违法行为的实施主体是原告，其实际负责人故意破坏加油机的计量器具准确度，属于《关于加油机计量违法案件违法所得认定和计算问题的答复意见的函》中故意违法的情形，应当由法人主体即原告承担相应行政责任。
二、涉案行政处罚决定程序合法正当。被告市场监管局于2018年10月8日依法向原告送达行政处罚告知书，告知其享有陈述、申辩以及要求听证的权利。
依原告申请，被告市场监管局依法组织了听证。
整个行政处罚过程中，不存在违法情形。
三、涉案行政处罚决定适用法律正确。被告市场监管局依照《中华人民共和国行政处罚法》、《质量技术监督行政处罚程序规定》、《质量技术监督行政处罚案件审理规定》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国计量法实施细则》作出处罚决定，并无不当。
作出涉案行政处罚决定的依据并非《关于加油机计量违法案件违法所得认定和计算问题的答复意见的函》，而是上述法律法规，该函件只是违法所得认定标准的依据。
综上所述，涉案行政处罚决定认定违法主体正确，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。
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2004年12月1日，原国家质量监督检验检疫总局对原江苏省质量技术监督局的请示作出《关于对计量违法案件有关违法所得计算问题的复函》（质检法函〔2004〕215号），答复如下：……。三、国家质量技术监督局印发的质技监法便字第019号文件，仅对“行政相对人故意违法”这一情况下，认定其全部经营额作为违法所得作出了解释，该解释仍然有效。
2010年3月8日，原国家质量监督检验检疫总局对原山东省质量技术监督局的请示作出《关于加油站计量作弊案件违法所得认定和计算问题的答复意见的函》（质检法函〔2010〕34号），答复如下：有下列情形之一的，可以将全部经营额认定为违法所得：（一）当事人故意违法的；……。
本院认为，一、涉案行政处罚决定认定违法行为主体正确。涉案行政处罚决定被处罚的主体是原告万顺加油站，而不是该加油站的法定代表人。 万顺加油站是经依法注册登记的市场经营主体，无论其实际经营管理者是谁，均应由万顺加油站对外承担相应责任。
被告市场监管局查明原告万顺加油站经营过程中的加油枪存在“作弊”行为，作出涉案处罚决定，认定的违法主体正确。原告诉状中陈述的内容混淆了行为主体，其主张涉案处罚决定“处罚对象明显与违法行为的实施主体不一致”，与事实不符，不能成立。
二、涉案行政处罚决定认定的违法事实清楚，证据充分。原告在诉状中自认，原告处加油机存在涉案“作弊”行为时，原法定代表人葛某未参与加油站的实际经营管理，实际负责人是杜某某，故 被告市场监管局根据杜某某的陈述、电脑管理系统截图及加油站经营账本计算违法行为存在期间的经营金额，能够准确反映加油站的实际经营状况。
被告市场监管局根据原告处加油账本制作的存在违法行为的3条加油枪的加油金额明细和从加油站电脑管理系统中提取的加油金额明细，原告处实际经营管理人杜某某对此均予以认可，故被告市场监管局据此认定的3台加油枪的违法经营金额事实清楚，证据充分。
加油站的实际经营管理人杜某某找人人为破坏加油机的计量准确度，使得实际加油金额少于显示的加油金额，给消费者造成了损失，属于故意违反计量法及其实施细则的行为。
原告原法定代表人葛某与杜某签订《安丘市景芝镇彭旺加油站租赁经营合同》中约定，葛某不参与加油站的经营管理，也不在加油站上班，可见葛某对加油机存在“作弊”行为期间的加油站经营情况并不知情，故被告市场监管局未向原告原法定代表人核实、调取加油站有关经营金额的情况及凭证，并无不当。
三、涉案行政处罚决定作出程序合法正当。被告市场监管局进行涉案调查时，原告处的实际经营管理人为杜某某，被告市场监管局向其进行调查询问并送达相关材料，有利于查清加油站违法行为的实际状况。
因涉案处罚决定的被处罚主体系加油站，被告市场监管局已经向加油站送达处罚告知通知书，并组织了听证，故原告主张“剥夺了《行政处罚法》第四十一条赋予当事人的陈述、申辩权”，与事实不符。
被告市场监管局接到群众举报后，即组织执法人员对原告处进行现场检查，发现存在“作弊”嫌疑后对相关证据采取登记保存措施，并作出责令改正通知。经过询问调查和技术检定、鉴定后，随即立案查处。
该案经听证及集体讨论后，被告市场监管局作出涉案行政处罚决定并依法送达原告。行政执法程序合法正当。
四、涉案行政处罚决定适用法律法规正确。《中华人民共和国计量法》第十六条规定：“使用计量器具不得破坏其准确度，损害国家和消费者的利益。”第二十六条规定：“使用不合格的计量器具或者破坏计量器具准确度，给国家和消费者造成损失的，责令赔偿损失，没收计量器具和违法所得，可以并处罚款。”
《中华人民共和国计量法实施细则》第四十六条规定：“使用不合格计量器具或者破坏计量器具准确度和伪造数据，给国家和消费者造成损失的，责令其赔偿损失，没收计量器具和全部违法所得，可并处2000元以下的罚款。”
原告处加油枪经人为破坏其计量准确度，损害了消费者利益，被告市场监管局依据上述法律法规的规定，作出涉案行政处罚决定，适用法律法规正确。
五、《关于对计量违法案件有关违法所得计算问题的复函》（质检法函〔2004〕215号）合法有效。原国家质量监督检验检疫总局是国务院主管全国质量、计量、出入境商品检验等工作并行使行政执法职能的直属机构，根据计量法的规定，对全国计量工作实施统一监督管理。
《计量法》第二十六条规定：“使用不合格的计量器具或者破坏计量器具准确度，给国家和消费者造成损失的，责令赔偿损失，没收计量器具和违法所得，可以并处罚款。”
原国家质量监督检验检疫总局作为国务院计量行政部门，在计量法及其实施细则未对违法所得具体计算方法作出相应规定的情况下，对下级计量行政部门的请示作出相应答复，系对计量法相关规定的细化，并不违反计量法及其实施细则的规定及基本原则。
六、被告潍坊市人民政府作出涉案行政复议决定程序合法。被告潍坊市人民政府于2018年10月30日收到原告的行政复议申请，于11月1日向被告市场监管局送达提出答复通知。
2018年11月9日原告提交补正行政复议申请，被告潍坊市人民政府又于11月12日向被告市场监管局送达答复补充通知。被告市场监管局两次提交行政复议答复书。
符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。被告潍坊市人民政府组织行政复议听证会后，又向被告市场监管局调取涉案全部证据，目的是为了进一步查清违法行为存续期间全部经营金额，此前被告市场监管局提交的询问笔录中已有相关内容的记录，并非另行收集证据。
根据原告和被告市场监管局提交的材料和证据、依据，被告潍坊市人民政府经审查于2019年4月30日作出涉案行政复议决定并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。
综上所述，被告市场监管局作出的涉案行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。被告潍坊市人民政府作出的涉案行政复议决定程序合法。
原告要求撤销涉案（鲁潍）质监罚字〔2018〕52号行政处罚决定、撤销涉案潍政复决字〔2018〕第618号行政复议决定，理由不成立，应依法予以驳回。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告安丘市万顺加油站的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
二〇二〇年六月二十八日
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本案后续
案号：（2021）鲁0791执737号
本院依据已经发生法律效力的（2019）鲁0791行初75号行政判决书，责令被执行人限期履行义务，但被执行人至今未履行。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十条 、第二百四十二条 、第二百四十四条 、《最高人民法院关于适用的解释》第四百八十七条以及《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十八条 第一款 的规定，裁定如下:
冻结需要续行冻结、查封、扣押的，应当在冻结、查封、扣押期限届满前三十日内向本院提出续行冻结、查封、扣押的书面申请；履行义务后可以申请解除冻结、查封、扣押。
本裁定立即执行。
二〇二一年三月十八日
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