1.最高法行政审判庭法官会议纪要——行政纠错行为对正当程序和信赖保护原则的遵循
2.最高法一巡2018年第6次法官会议纪要——行政机关自我纠错应当有充分的事实和法律根据
3.最高法一巡2018年第9次法官会议纪要——行政机关应当依法行使自我纠错的权力
最高人民法院行政审判庭法官会议纪 要
——行政纠错行为对正当程序和信赖保护原则的遵循
案情摘要
涉案土地原为甲市乙村组集体所有。1992年，区计划统计部门同意乙村组自筹资金在涉案土地新建丙厂。1993年，丙厂获准核发营业执照，经济性质为个体工商户。1995年，乙村组与丙厂以该厂系村办企业名义向主管部门提交补办征地手续的申请。甲市土地管理部门同意补办并下达批复，丙厂在其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。同年12月，甲市政府为丙厂颁发国有土地使用证。2006年，乙村组向甲市政府申请撤销该国有土地使用证。甲市政府以丙厂与乙村组采取欺骗手段、未如实登记获颁土地使用证为由，作出注销该国有土地使用证的决定（以下简称注销决定）。丙厂不服注销决定，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销注销决定。涉案土地现已被用于房地产开发。
法律问题
行政机关在纠正过往错误颁证行为时，是否应当遵循正当程序原则，同时兼顾保障相对人的信赖利益？
不同观点
甲说：否定说
由于申请人提供虚假材料导致行政机关登记错误的，行政机关有义务对错误登记行为予以撤销，且对于相对人的所得利益无须保障。
乙说：肯定说
行政机关在办理登记的过程中应当尽到审慎审查的职责。在没有充分证据证明行政相对人在申请登记的过程中存在故意欺瞒的情况下，错误登记行为不可完全归因于行政相对人。行政机关在纠正错误登记行为、作出对行政相对人或利害关系人不利的行政决定之前，应当按照正当程序的基本要求，告知相关人并给予其陈述和申辩的机会，且应当对相关人在证照存续期间的信赖利益予以适当考量和保护。
法官会议意见
采乙说
行政机关对于自己或者所属部门作出的行政行为违反法律规定的，有权亦有职责加以纠正，但在纠正错误时必须遵循法定程序，尤其是拟作出对行政相对人权益影响较大的行政处理决定之前，应当给予行政相对人陈述、申辩的权利，且须准确判明造成错误行政行为的原因，分清行政机关与行政相对人各自的责任，同时要保护行政相对人的信赖利益，不能机械地作出行政处理决定。
意见阐述
按照依法行政原则的要求，行政机关对于自己或者所属部门作岀违反法律规定的行政行为，有权亦有职责加以纠正。行政机关自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。行政机关可以采取的纠错方式主要包括撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当釆取足够审慎的态度，如必须依照法律法规规定的程序作出相关行政行为、对行政相对人与行政机关的各自过错大小进行分析以及给予行政相对人权益的合理保障等。
一、正当程序原则对行政相对人合法权益保护的意义
（一）正当程序原则的内涵
正当法律程序源于古老的自然正义原则。其包含两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不'利影响时，必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。行政机关作岀行政行为时，不仅要在实体法上遵守依法行政的基本原则，在行政管理过程中（行政行为的作出、变更、撤销与废止等）也要符合正当法律程序的基本要求。
正当程序源于“自己不做自己的法官”和“对他人做出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”的“自然正义”原则（Natural Justice ），之后其内涵扩展到包括公开、公正、公平和参与等现代民主程序原则。最初正当程序主要适用于司法领域，之后其适用领域扩展到行政领域和其他所有国家公权力领域，甚至扩展适用到社会公权力领域。按照正当程序的基本要求，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。
与任何法律原则一样，正当程序原则没有固定的内容和适用范围，而是随着时代的发展不断得到充实。这一原则至少表达了这样一个朴素的信念：行政机关实施行政行为，应当遵循起码的合理程序。根据我国学者的阐述，一个合理的行政行为应当遵循如下程序：事先告知行政相对人，向行政相对人公开行政过程中的有关材料（公开原则）；在作出对行政相对人不利的决定前应当听取申辩（听取意见原则）；与行政相对人有利害关系的行政机关工作人员应当回避、不得参与相关事务的处理（回避原则）；在裁决利益冲突的案件时不与一方当事人私下接触，接受当事人的贿赂（禁止单方接触原则）；作出对行政相对人不利决定时应当说明理由（说明理由原则）；等等。“事先告知行政相对人”主要是在行政机关拟对行政相对人作岀不利处分之前，给予其事前的告知，以给其作出陈述或者申辩或者申请听证等的准备时间，使其能够充分地应对即将来临对其不利的行政处理决定。“公开有关材料”主要具有双重功能：一方面，行政机关在行使行政职权时，应当依照法律法规的规定或者遵循正当程序原则对涉及行政相对人重大权益的相关材料及时对行政相对人进行公开，这种公开本身就是行政机关应当承担的法定义务，也是行政机关接受行政相对人监督的一种有效手段；另一方面，行政相对人在涉及对其权益有影响的行政处理决定，也有权要求行政机关公开相关信息，有权知晓与自身紧密相关的信息，以便于更好地保护合法权益。“听取陈述、申辩”是行政机关获取更全面信息的重要渠道，更是行政相对人积极主张自身权利，保护合法权益的正当权利。“回避原则”也是为了保障行政机关公正、公平地履行行政职责，避免“因私废公”。“禁止单方接触”同“回避原则”一样，制度的出发点也在于避免行政机关处理相关行政事务存有偏私、损害行政相对人合法权益以及不公正地行使行政职权，“说明理由”是正当程序原则中重要的组成部分，行政机关在行使行政职权时，必须严格依照法律法规的规定实施，且须遵循法定程序，尤其是在作出对行政相对人不利的行政处理决定时，应当向行政相对人说明作出处理决定的法律依据、事实证据以及正当理由等。一方面，应当充分保护行政相对人的合法权益，尊重其享有的知情权；另一方面，通过说明理由加强与行政相对人的充分沟通，减少因信息不对等而引发的争议，由此取得行政相对人的理解与信赖，顺利达成行政管理目标。行政机关行使行政职权遵循正当程序原则，归根结底是由其公益性决定的，行政职权也是行政职责，行政机关既要维护社会公共利益，又要保障行政相对人的合法权益，二者缺一不可。
我国法律史上并没有正当程序的传统，但随着学术界和实务界程序意识的不断增强，正当程序原则已经在我国司法实务中晨光初现。在“田某诉北京科技大学” “刘某文诉北京大学”“张某银诉徐州市人民政府”等多个典型行政案件中，人民法院认为，虽然没有任何制定法的明确依据，但行政机关作出的决定没有事先告知利害关系人或者听取利害关系人的申辩，或者没有将处理结果直接送达当事人，是不合法的。
（二）行政纠错行为对正当程序原则的遵循
在行政机关行使行政职权的过程中，涉及“程序正义”与“实体正义”二者之间的关系处理问题。“实体正义”指的是行政机关通过合法合规的行政处理行为对于行政相对人的合法权益以及社会公共利益均进行了恰当的分配与维护。“实体正义”是行政机关及行政相对人追求的最终目标，行政机关作岀一个行政决策或者行政处理决定均会按照法定或者行政惯例之中的步骤、顺序等，而此处的“步骤”“顺序”是在长期的行政实践中逐步形成的，是有一定之规的。所谓的“步骤”“顺序”需满足几个条件：如，能够充分保障行政机关作出的行政决策或者行政处理决定经过了详尽的调查与研究，是深思熟虑且全面的行政决定；再如，能够保障可以从行政相对人及其他相关主体获取充分的信息等。由此可见，行政程序的重要性和必要性。未经过缜密周到的行政程序作出的行政决策或者行政处理决定很少能够成为最优的行政决策或者行政处理决定。
该案被诉的注销决定剥夺了丙厂继续使用案涉土地的权利，对其重大财产权益产生了不利影响，甲市政府既未事前告知丙厂拟作出注销决定，亦未给予其陈述和申辩的机会，程序明显不当。尽管相关法律法规对于行政机关注销土地权属证书没有规定明确的告知等程序，但由于注销决定涉及行政相对人的重大财产权益，对其财产的处置极其不利，行政机关在作出该不利处置前应当告知行政相对人并给予其陈述、申辩的权利。程序权利的享有是保障行政相对人实体权益的重要环节，程序权利与实体权益紧密相关。有的行政机关认为，只要其作岀的处理决定在实体上是正确的就可以了，程序的缺漏影响不大。这种认识依然停留在过去“重实体、轻程序”的老观念，与现代法治理念存在差距。由于行政权力是所有国家公权力中使用最为频繁、对于行政相对人权益影响最直接的权力，因此，行政法的重要研究课题就是如何控制行政权力的滥用，现代法治政府的建设也着力于解决促使政府及其职能部门依照法定程序、遵循法律法规规定行使行政职权。在行政机关行使行政职权时，行政程序都是保障行政处理决定合法合规以及行政相对人合法权益不受侵害的基础性保障，就如同在行政诉讼中，无论是对案件事实的査明还是对行政相对人实体权益的保护，人民法院都需要遵循法定诉讼程序，才能保证审理工作的公正性和权威性。该案中行政机关决定注销行政相对人持有的土地权属证书，该注销权证行为实质上剥夺了行政相对人对土地的占有、使用及转让等权利，对其影响较大。无论行政相对人在土地权属证书被注销中是否有过错，其均有权利在注销决定作出之前知晓相关信息并有权向行政机关作出陈述及申辩，以维护其合法权益。一般来说，行政机关基于其信息渠道的多样化以及可行使行政权力的广泛性，可通过多种方式获取较丰富的信息，但行政相对人提供的信息也非常重要。就一个具体的行政事务而言，行政机关如何处理直接关系到行政相对人的切身利益，而且有大量相关信息均由行政相对人保存或者知晓，因此，行政机关在作出行政处理决定之前尤其是作岀对行政相对人不利的决定前应当听取行政相对人及利害关系人的意见，尤其是听取行政相对人的申辩意见，这对于保障行政处理决定作出的正确性及妥当性具有重要价值和意义。
二、行政纠错行为对信赖保护原则的遵循
（一）信赖保护原则对行政机关的约束力
信赖利益是基于行政机关的先期行为而使当事人对于公权力机关产生信赖而由此投入成本等相关利益，其中某些利益要受到法律保护。信赖利益保护原则，是指行政相对人对行政主依作岀的行政行为的合理性、正当性的信赖利益应当被保护，行政主体非经法定条件和法定程序不得随意更改已经生效的授益行政行为，如果的确因为公共利益需要而撤销和废止的，应对由此撤销和废止给行政相对人造成的损失进行补偿。就行政主体而言，行政行为一经作出就产生行政法上的法律效力，非经法定条件和法定程序，不得随意撤销、更改行政行为的内容或者重新作出新的行政行为。就行政相对人而言，行政相对人在行政行为作岀之后不得擅自否定行政行为的具体内容或者歪曲地理解其内容，非依法定条件和法定程序也不得擅自更改其内容。
（二）行政相对人信赖利益的保护
在本案中，甲市政府以丙厂釆取“欺骗手段”为由作出了注销其持有的土地权属证书的决定，该注销决定注销了十几年前给丙厂颁发的土地权属证书。在甲市政府对丙厂作岀注销决定的过程中，甲市政府将注销土地权属证书的过错全部归责于丙厂，但我们注意到，根据一、二审及再审法院查明的事实，丙厂在办理案涉被注销的土地使用证申请时提交的相关申请表中经济性质栏填写为“个体”，当时的行政机关并未尽到审慎审查的法定职责，并没有以丙厂的经济性质不符合当时的法律法规及政策规定和要求为由拒绝为其办理土地权属证书，而是在收到丙厂提交的申请材料后给其颁发了案涉的国有土地使用权证，其中载明土地性质为划拨。之后，甲市政府启动注销该国有土地使用权证的行政程序也是因为乙村组与丙厂因涉案土地权属发生争议、乙村组向甲市政府申请撤销涉案土地权属证书才开始的调查处理等。在甲市政府给丙厂颁发涉案土地权属证书以及时隔十几年之后又作出本案注销涉案土地权属证书决定的整个过程中，甲市政府也存在过错，并不能把注销涉案土地权属证书的过错全部推到丙厂身上，而且在当年给丙厂颁发涉案的国有土地使用权证时，乙村组也曾和丙厂一同向甲市土地管理局提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》，以丙厂系乙村村办企业名义申请补办征地手续。且乙村组与丙厂还共同向甲市土地管理局递交免交征地费用申请，其中载明，丙厂是乙村组新建工厂。按照当时当地的《关于清查处理违法用地若干问题的通知》的规定，市内五个区于1995年12月8日以前的违法用地，符合下列情况之一的，由用地单位写出检查，填写违法用地清查登记表，经区土地管理部门审查后到市土地局办理国有土地用地手续：（1）有规划用地许可证、建筑许可证或经有关部门处理过的用地项目，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；（2）有集体土地使用证，土 地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；（3）农村集体经济组织兴办的经济实体，由于城市建设的发展，逐渐被包围进市区内，其土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；（4）农村集体经济组织兴办的经济实体和文化、福利事业用地，曾经市政府认可，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；（5）农村集体经济组织远离市区兴办的经济实体，土地利用效益著。本案中，被诉的注销决定所注销的涉案土地使用证，即是甲市政府在此次清查期间于1996年12月25日为丙厂办理的。实践中，现实生活远远比法律能够预设的情况更加复杂，行政机关在处理各种涉及行政相对人的行政事务时，尤其是针对各种复杂因素导致争议且年代较久远的情形，应当更多地秉持一种审慎周密的处理态度，不能简单地“一刀切”，除了依照法律规定进行处理，也需要考虑行政相对人及其他主体的过错程度以及行政相对人是否还有值得保护的利益等因素。行政管理和行政执法是法律法规的最直接实现方式，对行政相对人及其他利害关系人影响最大。同时，行政管理和行政执法并非机械适用法律法规，行政权行使最终追求的依然是整个社会共同体的福祉和稳定的社会秩序。如何妥善处理行政争议、维护好社会秩序也是行政学研究的课题，因此，行政管理和行政执法也是一门艺术，在处理具体行政事务时需要综合考量各方面的影响、利益等因素，采取社会成本和损耗最小且有利于各方当事人的处理方式解决实际问题。
就本案具体案情而言，一方面，尽管丙厂的经济性质并不符合当年当地使用国有土地的政策，但当时一方面有乙村组的申请说明丙厂是村办企业；另一方面，丙厂在向甲市政府提交国有土地使用权办理申请时也将其真实的经济性质在申请表上载明了，尽管在客观上确实存在对于其经济性质的表述前后不一的情形，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒。行政机关对涉案的土地权属证书作出注销决定之后，并未考虑过丙厂在案涉国有土地上经营多年的客观事实，也未考虑过当年给丙厂办理被注销的国有土地使用权证时未能认真审查的自身过错。行政机关尽管有自我纠错的权限，但也要考虑自我纠错行为对行政相对人权益的实际影响，这里面有一个利益衡量的问题。具体到案件中，丙厂在“显露”自身经济性质的真实身份的情形下依然获得了甲市政府颁发的国有土地使用权证，而且在涉案国有土地上经营了十几年，此种背景下，于丙厂而言，其是有一定理由相信甲市政府是允许其使用国有土地且使用该国有土地不违反法律法规或是政策规定的。也就是说，尽管从实质上丙厂不能使用涉案国有土地，但经过甲市政府批准丙厂申请及若干年的实际使用事实的长久存续，丙厂对于甲市政府的颁证行为确实产生了信赖利益，即相信甲市政府已经批准其“合法”使用涉案国有土地。这种信赖利益是值得保护的权益，关涉行政机关的诚信，也关系到民众对国家公权力的信任以及社会秩序和法律秩序的安定性。为了保护行政相对人的信赖利益，人民法院对被诉行政行为的违法性尤其是错误颁证过程中行政机关未尽审慎审查职责的行为作出确认。尽管被诉的注销决定之法律效力依然存续，但确认该注销决定违法依然有着重要意义。一方面，人民法院通过行政诉讼充分发挥了监督行政机关依法行政的重要功能，促使行政机关在今后的行政管理活动中严格遵循正当程序原则实施行政行为，而且也提醒行政机关在作岀一个行政处理决定时综合考量各种复杂因素等；另一方面，人民法院作岀确认被诉的注销决定违法的判决也有利于推动当地人民政府妥善处理注销决定作出之后的相关事宜，能够将丙厂的相关权益考虑进来，寻求能够妥善解决实际问题的途径，对于丙厂权益的保护也有一定价值。对于行政相对人而言，就其因国有土地使用权证被注销而导致的损失补偿问题，则可以由其向相关行政机关提出请求，可以由行政机关在法院判决后组织调查并作出相应的处理。
最高人民法院第一巡回法庭2018年第6次法官会议纪要
——行政机关自我纠错应当有充分的事实和法律根据
基本案情
1985年，易某等三人通过其父与周某互换，获得涉案土地使用权并获得宅基地使用证。1987年，县政府开展了非农业用地的清查工作，涉案土地的《个人建房用地清理登记表》虽然记载了易某等三人的用地情况，但占地性质及处理意见、清理登记人、行政村领导、户主、乡镇政府审查意见、县土地管理机关审查意见等栏目均为空白。1992年，县政府向易某等三人颁发了《集体土地建设用地使用证》（以下简称《土地证》），证上记载的土地基本情况与《个人建房用地清理登记表》记载的内容一致。2002年，易某等三人扩充土地使用面积，县国土资源局收取了占地补偿费后，为易某等三人补办了使用手续。2012年，周某申请撤销易某等三人的《土地证》，县政府以颁证程序违法为由撤销《土地证》。易某等三人不服提起诉讼，二审期间，县政府以撤证决定缺乏法律依据为由，撤销该撤证决定，易某等三人撤回起诉、上诉。2014年，周某再次申请撤销易某等三人的《土地证》，县政府以程序违法为由再次作出撤证决定，市政府复议后予以维持。易某等三人不服，提起本案行政诉讼。
湖南省怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第73号判决认为，县政府未经乡级人民政府、县土地管理机关审核同意，向易某等三人颁发《土地证》，违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第一款，《土地登记规则》（1989年施行）第七条、第十七条的规定，行政程序违法。争议土地系易某三人之父与周某互换而来，且已于1985年修建了房屋。《土地证》的土地来源清晰合理，登记结果并无不当。《土地证》程序违法，但可以依照相关规定予以补正。县政府以违反法定程序为由撤销了易某等三人的《土地证》，不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。遂判决：撤销县政府撤销《土地证》的决定；撤销市政府的行政复议决定。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终1161号行政判决认为，易某等三人的《土地证》系未依相关规定审核而径行颁发，颁证程序违法。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定，行政机关行政程序违法，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。县政府撤销《土地证》，系对程序违法行政行为的自行纠正，合法正当，遂判决撤销一审判决，驳回易某等三人的诉讼请求。
最高人民法院于2017年12月13日作出（2017）最高法行申7455号行政裁定，提审本案，并于2018年7月26日作出（2018）最高法行再65号行政判决，撤销二审判决，维持一审判决。
法律问题
行政机关的自我纠错权如何规制。
法官会议意见
行政机关具有自我纠错的职责。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。
意见阐释
根据行政法基本理论，除明显重大违法的无效行政行为外，行政行为一旦作出，即具有确定力、拘束力和执行力。行政行为的确定力，也称为不可变更力，作用在于保证行政行为的严肃性和稳定性。对于确定力的内容，一般认为是指行政行为一经作出，不论是否合法，便推定为合法、有效，任何组织和个人都应服从；而且一经生效，非因法定原因和非经法定程序不得随意更改和撤销。法定程序一般指根据当事人的申请或起诉，复议机关或者人民法院对行政行为作出的决定或裁判。对于行政机关是否可以自行撤销或者变更原行政行为，进行自我纠错的问题，从法学理论和法律规定看都应该是没有障碍的。
1.授予行政机关自我纠错权的必要性
撤销权是行政职权的组成部分，撤销行政行为也是行政行为的一种形式。作出行政行为和撤销行政行为是相对、共存的权力，均属于行政机关的职权范围，都是基于行政管理的目的和本机关的意思表示。同样的道理，变更、补正等其他纠错手段也都是行政职权的应有之义。另外，从合法行政角度出发，行政机关被赋予行政管理职权，有义务合法正当地作出行政行为。同时，对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关也应具有纠错的权力和义务。
在行政执法领域，我国长期贯彻“有错必纠”原则。部分行政机关的内部监督立法吸收了“有错必纠”原则，用以指导行政机关内部的执法监督活动。也有部分法律规定明确授予行政机关撤销权，如《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条等。此外，自2008年湖南省颁布我国第一部行政程序法《湖南省行政程序规定》以后，其他省市也陆续出台地方性程序立法，对行政机关自我纠错予以规定。行政诉讼法对于行政机关自我纠错也采取了肯定态度，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。行政机关在诉讼中尚可改变原违法行政行为，进行自我纠错，平时更有权纠正自己的违法行政行为。相较于其他权利救济制度，行政行为的作出主体自我纠错有以下几点优势：首先，能够减少甚至避免行政争议的产生，降低行政活动的社会成本；其次，能够尽早结束行政行为效力的不确定状态，进而维护行政法律关系的稳定；最后，还能够有效促进行政机关依法行政，增强社会公众对政府的认同和信赖，提高行政行为的可接受性。因此，基于上述法律规定，以及依法行政和有错必纠的原则，行政机关应当享有自我纠错的职权，而且应当积极而审慎地行使该项职权。
2.限制行政机关自我纠错权的必要性
早在2006年，最高院公报案例“焦某刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”中就提到“依法作出的行政处罚决定一旦生效，其法律效力不仅及于行政相对人，也及于行政机关，不能随意被撤销……已经生效的行政处罚决定如果随意被撤销，也就意味着行政处罚行为本身带有随意性，不利于社会秩序的恢复和稳定。错误的行政处罚决定，只能依照法定程序纠正。”这一说法当然不仅适用于行政处罚，也适用于其他行政行为。我们必须认识到，行政机关自我纠错制度有其特殊的积极意义，但是若允许行政机关任意撤销其行政行为，也会造成许多负面影响。为确保法的安定性、保护相对人信赖利益、维护行政行为确定力并抑制行政行为随意性，行政机关自我纠错应受到限制。
首先，法的安定性原则要求行政机关不得恣意改变其行政行为。维护法的安定性是法治原则的必然要求，是法秩序的重要组成部分。在立法层面，该原则体现为法律不可朝令夕改；在行政执法层面，则体现为因行政机关适用法律而形成的权利义务关系，不得遭到随意破坏和改变。作为行政机关最重要的活动方式，行政行为在调整国家与公民之间的法律关系、确定公民的权利和义务方面扮演了重要角色。如果允许行政机关对之进行毫无限制的更改，将严重破坏法律秩序本身的稳定状态。社会公众无法依据法律和行政机关的执法情况合理地预测自身行为的结果，其行动自由会受限，进一步则会丧失对国家公权力的认同和信赖。
其次，信赖利益保护原则也要求行政机关自我纠错时要兼顾对行政相对人信赖利益的保护。信赖利益保护原则是我国行政法上诚实信用原则的具体体现，要求非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政行为；即使因法定事由需要撤销、废止或者变更行政行为的，也应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的损失予以赔偿或补偿。行政机关作出授益行政行为后，相对人会因此获得某种利益，并通常会基于对该行为的信赖进一步安排生产生活，如果行政机关任何情况下都可以将行政行为违法一撤了之，相对人对行政行为产生的信赖利益，必然会受到侵犯。
最后，行政行为作出后即有确定力和执行力，不仅约束相对人，也约束行政机关，行政机关受此约束才能不恣意行政。
行政行为的确定力，对行政相对人而言，即不得任意请求变更、撤销或废止该行政行为；对行政机关而言，即非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容，或就同一事项重新作出行为。行政行为可视作行政机关对相对人和社会的郑重承诺，行政机关必须信守承诺而不得随意反悔，否则其自身权威将会极大降低。同时，若允许其可随意改变已经作出的行政行为，不受法律约束，更会助长行政机关恣意行政。
3.行政机关自我纠错方式的选择适用
一般来说，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式，各种纠错方式的法律效果不一样，所以行政机关应当根据违法行政行为的具体情况选择适用合适的纠错方式。
第一，撤销行政行为。撤销的纠错方式针对的是行政机关的严重违法且无法改变或者改变已无实际意义的行为。行政行为被撤销后即不复存在，但是撤销亦是对行政行为的否定性评价，如果当事人因该行政行为遭受损失，亦可以依法要求赔偿。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人信赖利益和减少行政争议的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过事后补正等方式可以“治愈”的瑕疵，或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，则应当考虑采取其他方式进行纠错。
第二，补正行政行为。《湖南省行政程序规定》第一百六十四条对补正制度进行了规定，填补了这方面的立法空白。补正是指通过弥补行政行为所欠缺的程序、形式、方式等非实质性的合法要件，消除行政行为的违法性，使其由违法行为变为合法行为，继续维持其效力的制度。补正制度针对的是行政行为轻微程序违法问题，如申请手续不齐全、缺盖章材料等，均可事后补正消除违法性。补正制度体现了对实质正义的追求，即行政行为虽然违法或有瑕疵，但是仍然能体现法律所追求的价值，出于实质正义的考量不予撤销该违法行为，而是通过补正修复其瑕疵。相比撤销制度，补正更能体现行政活动对于效率和稳定的追求，从而兼具矫正违法行为、维护法的安定性的双重功能。
第三，改变行政行为。改变原行政行为是通过改变违法行政行为内容而使其具备合法性，即以作出另外一个行政行为来取代原有的行政行为。其与撤销行政行为最明显的区别在于，在否定原行政行为的基础上，是否有重新作出行政行为的必要。
第四，确认行政行为违法。确认违法行为，针对的是实践中虽然违法、但是撤销该行政行为将会给公共利益带来重大损害的行政行为。确认违法的同时，能保留该行政行为的效力，但需要赔偿受害人损失并采取措施避免造成相对人新的损害发生。
4.行政机关自我纠错应遵循的具体规则
行政机关自我纠错权的行使，需要考虑行政行为类型、行政行为违法程度、行政行为的作出时间等要素，还需遵循正当的法律程序。
（1）行政行为类型方面的纠错规则
针对不同类型的行政行为，由于其对当事人的利益影响程度不同，行政机关可采取的纠错方式也应有所不同。根据行政行为的具体内容不同，行政行为可以分为授益行为、负担行为及复效行为。授益行为，如颁发土地使用权证、经营许可证、发放养老金等，由于授益行为的自我纠错涉及对相对人已经获得利益的收回，从保护相对人信赖利益角度出发，对其变更需要满足最为严苛的条件。一般来说，只要相对人具有正当的、值得保护的信赖利益，行政机关就不得撤销违法的授益行政行为，除非不撤销会严重危及社会的公共利益。对于负担行政行为，由于撤销并不会给相对人造成损害，因而行政机关可以依据法定事由进行撤销，当然，如果撤销会对公共利益造成重大危害的，就应当对撤销进行限制。对复效行为，即对相对人而言包含有授益和负担双重效果的行政行为，行政机关则应当在全面衡量相对人利益、公共利益及利害关系人合法权益轻重的基础上作出是否撤销的决定。
（2）行政行为违法程度方面的纠错规则
行政行为违法包括主体违法、证据不足、程序违法、适用法律错误、显失公平等方面，但并非前述所有违法要素都足以导致行政行为无效或可撤销。行政行为违法程度的不同，将决定行政行为效力的样态以及行政机关不同处理方式的选择。对不同程度的违法，主要有以下几种处理方式：对于某些重大且明显违法的行政行为，认定无效；对于轻微程序违法但不影响相对人实体权益的行政行为可以进行补正；对存在一般违法情形的行为，可以通过改变原行政行为的方式消除违法性；当以上三种方式均不能处理时，行政机关才能通过撤销的方式，来纠正违法行为。若撤销会严重损害公共利益，则宜确认违法，并对受害人予以赔偿、采取措施避免新的损害发生。另需说明的是，对于如何认定违法行为的瑕疵程度，可以参考《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释中对“程序轻微违法”“重大且明显违法”等的规定予以认定。
（3）行政机关自我纠错的其他要素规则
行政机关进行自我纠错，还应受程序性规则的限制。行政机关进行自我纠错，其本质仍然是在作出一项行政行为，根据正当程序原则，行政机关自我纠错也应遵循一定的程序性要求，如此才能更好地合理限制行政机关自我纠错权力。虽然目前我国法律对此尚无具体的程序性规定，但作出一项行政行为，行政机关做到事前告知，事中为相对人提供陈述、申辩的机会，事后提供救济渠道，是最基本的程序要求。另外在学理上探讨较多的是时间上的限制。虽然行政机关作出的是一项违法行为，但违法行政行为并不影响它能够产生、变更或者消灭相应的法律关系。随着时间的推移，相关的个人和组织在这种具有违法性的法律关系上形成的社会关系逐渐趋于稳定。在这样的情况下如果行政机关动用撤销权，欲使社会关系重新回到原有状态，可能会给社会带来更大的不稳定；人们基于这样的事实所作出的生产、生活的合理预期，可能因为行政机关行使撤销权而中断。这样的后果显然不利于社会安定与发展，因此，有必要对行政机关行使撤销权等纠错方式进行一定的时间限制。但无论是程序性规定，还是时间上限制，都涉及具体规定，有待实践探索和将来法律明确规定。
最高人民法院第一巡回法庭2018年第9次法官会议纪要
——行政机关应当依法行使自我纠错的权力
基本案情
覃某一夫妇；覃某一与覃某二系兄弟；覃某二夫妇。1989年4月12日，覃某一以2500元的价格购买杨某、黎某夫妇位于乐业县一块农村建设用地。1989年7月21日，黄某某又以1240元的价格购买乐业县同乐镇的一块集体土地。由于覃某一夫妇的户籍不在当地，按政策不能建房。经与覃某二夫妇口头协商，以陆某一的名义向同乐镇政府申请土地使用和建房手续。1989年2月28日，同乐镇政府作出同政字（1989）3号《关于覃某三要求使用空闲地建住宅的批复》（以下简称3号建房批复），同意陆某一的申请。1989年2月，覃某一夫妇在上述土地上建两开间二层楼房，覃某二在第二层基础上建第三层，后进建有两户的厨房。1991年7月5日，乐业县清查干部职工建私房领导小组办公室作出乐清办（1991）9号《关于覃某二同志建私房的处理意见》，主要内容有：（1）鉴于覃某二的家属是城镇非农业人口，符合建房条件，认可其楼房占地77.9平方米中60平方米的使用面积，其超面积17.9平方米提请县政府没收作价处理给本人。（2）超面积的伙房占地26.99平方米和24.14平方米的空闲地，由县土地局作拆房退地处理。（3）对认可的60平方米，由县建委按建筑面积每平方米4元收取城市配套费。1991年11月24日，乐业县政府作出乐政发（1991）75号文《关于对覃某二同志建私房问题的处理决定》（以下简称75号决定），主要内容有：（1）覃某二以其妻陆某一名义申请建房，只经过同乐镇政府批准，属越权审批，批文无效。（2）鉴于覃某二的家属是城镇非农业人口，符合条件建房，当时的越权审批，责任在同乐镇政府，所以认可60平方米的占地使用面积，但要补办手续，并按规定交清各种税费。对超出60平方米以外所建的房屋作没收处理，由县财政局依法执行。1991年11月29日，覃某二向乐业县建委缴纳城市配套费480元。1991年12月3日，乐业县财政局作出乐财农税字（1991）第39号《关于收缴没收房屋款的通知》（以下简称39号通知），主要内容有：根据75号决定，覃某二建私房被没收的69.03平方米土地评估价为每平方米正房104.72元，伙房31元，按每平方米价值的60%计算，合计上缴金额为3178.16元，请接到通知后15日内一次性将款交到财政局。1991年12月20日，覃某二向乐业县财政局缴纳根据75号决定对超面积的69.03平方米作没收处理后作价返还给其本人的款项2958.16元，收款收据还注明：该款项已扣除在土地局交的220元。
1992年4月15日，乐业县政府作出乐政发（1992）27号《关于撤销对覃某二同志建私房问题处理决定的通知》，认为覃某二建私房的处理权应由县土地局行使，决定撤销75号决定。因认为杨某申请得到批准的土地、转让给覃某一的土地，与陆某一申请建房的土地，属于同一块土地，陆某一申请使用和建房行为，属于非法占地行为，同乐镇政府要求乐业县国土局撤销同乐镇政府批准给陆某一的建房申请。2007年6月20日，同乐镇政府作出通知撤销3号建房批复，同年又以75号决定已经认定3号批复无效为由撤销该通知。之后，覃某一与覃某二两家对涉案土地发生权属纠纷。2008年5月，覃某一申请确权。2008年8月，乐业县国土局作出不予受理决定。经行政复议，百色市国土资源局维持不予受理决定。
2008年，乐业县国土局进行土地调查，发现并认定覃某一夫妇取得的土地属于非法买卖土地，违反土地管理法的规定。2009年5月28日，覃某一夫妇向乐业县政府提交《关于要求督促乐业县国土局给予补办宅基地手续的报告》。2009年6月12日，乐业县领导在县领导接访日接待覃某一，听取其反映的问题并作出指示。2009年9月17日，覃某一夫妇向乐业县国土局缴纳非法买卖土地的罚款1870元。2010年1月4日，覃某一夫妇又缴纳违法占地罚款14203.17元。2010年7月30日，乐业县国土局作出乐国土执罚（2010）88号行政处罚决定（以下简称88号处罚决定），认定覃某一夫妇购买两块涉案土地并建房的行为违反法律规定，决定没收其在非法购买的135.63平方米土地上新建的二层建筑物和其他设施，并处以转让价3470元50%的罚款，共计1870元。覃某二夫妇不服，申请行政复议。2010年11月3日，乐业县政府作出乐政复决字（2010）5号行政复议决定（以下简称5号复议决定），认定88号处罚决定适用法律错误，决定撤销该行政处罚决定，并责令乐业县国土局重新作出行政行为。覃某一夫妇不服，提起行政诉讼，请求撤销5号复议决定。2011年8月1日，百色市右江区人民法院作出行政判决，认定覃某一夫妇与杨某夫妇签订转让协议，属于非法买卖土地的行为，5号复议决定虽然认定覃某一夫妇取得土地的行为属于非法占用土地不妥，但复议结论正确，遂判决驳回覃某一夫妇的诉讼请求。覃某一夫妇不服，提起上诉。2011年12月19日，百色市中级人民法院作出行政判决，认定乐业县国土局认定覃某一夫妇非法买卖土地是正确的，但88号处罚决定适用法律错误，处罚不当，5号复议决定撤销该处罚决定正确，判决驳回上诉，维持原判。
2014年7月17日，乐业县国土局作出乐国土资执罚（2014）29号行政处罚决定（以下简称29号处罚决定），认定覃某一夫妇买卖土地的行为违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，决定没收覃某一夫妇在购买土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款1870元，覃某一夫妇原交罚款1870元可以抵交。2015年1月12日，乐业县国土局向乐业县政府递交《关于覃某一黄某某非法转让土地案件后续问题的请示》，主要内容有：覃某一夫妇非法买卖土地行为已经受到行政处罚，并在法定期限内交清了罚款。对没收的地上附着物，拟按39号通知的规定，按当时评定估价每平方米104.72元收取房屋没收折价款14203.17元后，办理国有土地（出让）使用证手续，请求乐业县政府作出批示。2015年6月15日，乐业县政府作出乐政函（2015）71号《关于覃某一、黄某某非法转让土地案件后续问题的批复》（以下简称71号批复），同意乐业县国土局参照39号通知规定，收取覃某一夫妇房屋没收折价款共14203.17元，准予覃某一夫妇办理非法购买的135.63平方米国有土地（出让）使用权用地手续，核发国有土地使用权证书。2015年7月12日，覃某一夫妇依据71号批复，向乐业县国土局提交《关于要求颁发国有土地使用权证书的报告》，请求为其颁发国有土地使用权证书。2015年7月14日，乐业县国土局受理覃某一夫妇的颁证申请。2015年12月21日，乐业县政府向乐业县国土局下发被诉的乐政函（2015）143号《关于撤销〈覃某一、黄某某非法转让土地案件后续问题的批复〉的函》（以下简称143号函），主要内容有：根据1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和21号清房通知的相关规定，71号批复确有错误，决定撤销71号批复。覃某一夫妇不服，提起本案行政诉讼，请求撤销143号函。
百色市中级人民法院（2016）桂10行初329号行政判决认为，《关于认真清查干部职工违法违纪违章建私房的通知》规定，对干部职工违法违章、以权谋私建私房的行为，属于1987年1月1日以后建的，按《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的规定处理。覃某一夫妇买卖土地行为发生在1989年，应适用1988年已经修改的《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的规定，乐业县政府适用1987年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》，适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决撤销143号函。乐业县政府不服，提出上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1054号行政判决认为，143号函实质上是驳回覃某一夫妇核发国有土地使用证的请求，两人与143号函有利害关系，具有原告资格。覃某一夫妇购买的土地是农村集体土地，属非法买卖土地的行为。1986年和1988年《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第四十七条对于非法买卖土地及其责任的规定基本一致；1998年和2004年《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第七十三条的内容相同。修法前、后相关内容无实质性变更。一审判决以适用法律错误为由撤销143号函，理由不充分，应予纠正。覃某一夫妇申请核发国有土地使用证，缺乏法律或者政策依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决，改判驳回覃某一夫妇的诉讼请求。覃某一夫妇不服，申请再审。
最高人民法院（2018）最高法行再201号行政判决认为，143号函撤销71号批复，事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应当判决予以撤销。二审判决驳回覃某一夫妇的诉讼请求，适用法律、法规错误，依法应予纠正。一审判决撤销143号函结果正确，但适用法律不妥，一并予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决：一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1054号行政判决和广西壮族自治区百色市中级人民法院（2016）桂10行初329号行政判决；二、撤销乐业县政府作出的乐政函（2015）143号《关于撤销〈覃某一、黄某某非法转让土地案件后续问题的批复〉的函》，恢复乐业县政府作出的乐政函（2015）71号《关于覃某一、黄某某非法转让土地案件后续问题的批复》的法律效力。一、二审案件受理费100元由广西壮族自治区乐业县人民政府负担。
法律问题
每一个行政机关均具有自我纠错的法定职权。但是，纠错的前提是必须有事实根据，遵守法定程序，依法进行，不能出尔反尔，违背诚实信用原则。
法官会议意见
乐业县政府及其相关职能部门对覃某一、黄某某违法买卖土地建私房的行为进行了反复处理，出尔反尔，对历史遗留问题的处理，违背诚实守信的原则。71号批复的内容是对被依法没收的土地和建筑物处理方式作出的答复意见，并未否定没收涉案土地、房屋行政处罚行为的合法性。143号函以对违法买卖土地的，应当没收在买卖土地上新建的建筑物和其他设施为由，撤销71号批复，该理由与71号批复内容不具有关联性。被诉143号函缺乏事实和法律根据，二审可能存在认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误的情形。
意见阐释
国务院发布的国发（2014）10号《全面推进依法行政实施纲要》要求，行政机关的依法行政是必须遵守诚实守信原则的。即非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经作出并生效的行政决定。对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法作出客观、公正处理，切忌出尔反尔，来回“翻烧饼”。如果行政机关认为确有必要事由，要撤销已经生效的行政决定，作为一个影响当事人权利义务的行为，作出机关也必须遵循正当程序原则，听取利害关系人的陈述、申辩意见，查明案件事实，依法作出撤销决定。具体到本案而言，覃某一、覃某二两户人家于1989年非法购买土地、建房居住至今。1991年，乐业县政府作出75号决定，没收涉案土地和房屋后，将土地和房屋作价返还给覃某二，覃某二缴纳相关费用，合法占有、使用涉案土地、房屋。1992年，乐业县政府以同乐镇政府越权审批用地、建房等理由撤销75号决定，相关部门未对覃某二建私房问题重新作出处理。乐业县政府相关职能部门未退回覃某二已经缴纳的款项，覃某二也未腾退土地、房屋。至2009年乐业县政府职能部门又对占有使用同一块土地的覃某一夫妇进行调查处理，覃某一分两次缴纳违法占地罚款16073.17元。之后，乐业县政府土地局对覃某一夫妇作出88号处罚决定，没收地上房屋和附属设施。88号处罚决定被复议决定撤销后，乐业县政府重新作出29号处罚决定，再次没收覃某一夫妇在涉案土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款。本次行政处罚后，乐业县政府作出71号批复，同意将没收的土地、房屋作价返还给覃某一等人。然而，乐业县政府接着又作出143号函，撤销71号批复。综合上述处理过程，在本案违法买卖土地建私房行为发生后的数十年期间，乐业县政府及其相关职能部门的处理态度是存在多次反复的，作为行政机关，对历史遗留问题的处理反复不定，严重违背诚实守信的原则。71号批复本身仅仅是对被依法没收的土地和建筑物处理方式作出的批复，并未否定之前所作的没收行政处罚行为的合法性。然而，被诉143号函却以“根据土地管理法第四十七条和21号通知规定，对违法买卖土地的，应当没收在买卖土地上新建的建筑物和其他设施”为由，撤销71号批复。上述撤销理由是针对行政处罚行为本身，与71号批复的内容不具有关联性，所以乐业县政府作出的143号函，实际上并没有任何事实和法律根据。且在作出对当事人不利的行政处理时，乐业县政府并未听取利害关系人覃某一等人的陈述、申辩意见，违反正当程序原则，对于143号函本身应当予以撤销。而对于历史遗留的违法买卖土地建私房行为，在行政机关已经依法作出没收建筑物和土地的行政处罚决定后，综合考虑被处罚人实际在被没收的土地和房屋上居住生活几十年的事实，从尊重历史，符合现实的原则出发，71号批复同意将收归国家所有的土地和房产作价处理再卖给被处罚人，符合对历史遗留问题处理的基本原则，该批复不违反法律法规的明确规定，合法有效。
